А.М. Платонова, Менеджер по лицензированию управления лицензирования и контроля за выполнением лицензионных соглашений ЗАО "Золотодобывающая компания "Полюс"
С момента введения в 2008 году института участков недр федерального значения прошло практически шесть лет и, казалось бы, за данный период все вопросы определения данного понятия должны быть исчерпаны. Однако, это далеко не так. На практике компании, в частности, работающие в сфере золотодобычи, столкнулись с неопределенностью в соотношении понятий "участок недр федерального значения", "участок недр, предоставленный в пользование" (т.е. лицензионный участок) и "месторождение".
Определение участков недр федерального значения установлено в части третьей статьи 2.1. Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 "О недрах" (далее — Закон о недрах). Применительно к золотодобывающей отрасли к участкам недр федерального значения относятся участки недр, расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года запасы коренного золота от 50 тонн.
Согласно статье 31 Закона о недрах государственный баланс запасов полезных ископаемых должен содержать сведения о количестве запасов полезных ископаемых по месторождениям. Аналогичное положение об учете запасов полезных ископаемых применительно к месторождениям содержат пункты 3 и 6 Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса, утвержденного Приказом Минприроды России от 06.09.2012 г. № 265.
В официально опубликованный Перечень участков недр федерального значения также в большинстве своем включены именно месторождения полезных ископаемых.
Таким образом, в ситуации, когда участок недр, предоставленный в пользование (далее — лицензионный участок), состоит из одного месторождения, проблем с определением участка недр возникнуть не должно. Однако, на практике не редки ситуации, когда лицензионный участок включает в себя несколько отдельных месторождений, при этом одно, несколько или каждое из которых может содержать на основании сведений государственного баланса запасы коренного золота свыше 50 тонн, то есть отвечать установленным законом критериям для участков недр федерального значения.
В такой ситуации, возникает вопрос, какой участок недр приобретает статус участка недр федерального значения — весь участок недр, предоставленный в пользование (лицензионный участок), или только его часть, содержащая месторождение с утвержденными запасами коренного золота свыше 50 тонн?
Казалось бы, исходя из буквального толкования вышеперечисленных норм законодательства о недрах, ответ на данный вопрос очевиден — часть лицензионного участка, содержащая месторождение с утвержденными запасами коренного золота свыше 50 тонн. Однако, не все так однозначно, существуют также доводы в пользу признания в данной ситуации участком недр федерального значения всего участка недр, предоставленного в пользование (лицензионного участка). Рассмотрим некоторые из них.
В самом названии и в законодательном определении участков недр федерального значения используется термин "участок недр". Терминологический анализ положений Закона о недрах позволяет сделать вывод о том, что "участок недр" выступает своего рода единицей измерения при предоставлении прав на пользование недрами, то есть является объектом соответствующего лицензирования, и, следовательно, совпадает с участком недр, предоставленным в пользование (лицензионным участком). Так, например, статья 7 Закона о недрах напрямую говорит об участках недр, предоставляемых в пользование, в соответствии с лицензией на пользование недрами; статья 10.1. Закона о недрах устанавливает основания возникновения права пользования участками недр, которые в свою очередь являются основаниями для последующего осуществления административных процедур по оформлению на данный участок недр специального государственного разрешения в виде лицензии; согласно статье 11 Закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах.
Помимо вышеуказанного терминологического подтверждения, Закон о недрах содержит нормы, которые напрямую указывают на применение статуса участка недр федерального значения именно к участку недр, предоставленному в пользование (лицензионному участку), а не к находящемуся в его границах месторождению, а именно:
- согласно п.п.1 ч.3. ст.2.1. Закона о недрах к участкам недр федерального значения относятся участки недр, содержащие месторождения и проявления урана, алмазов и др.;
- одним из оснований возникновения права пользования участками недр (и последующей выдачи лицензии) является установление факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения … (п.п. 1 ч.1. ст.10.1. Закона о недрах). Таким образом, участком недр федерального значения в данной норме выступает именно лицензионный участок, а не месторождение, открытие которого является лишь основанием получения участком недр, предоставленным в пользование (лицензионным участком) рассматриваемого федерального статуса;
- Закон о недрах устанавливает специальные нормы по переходу права пользования (то есть переоформлению лицензии) на участки недр федерального значения (ст.17.1. Закона о недрах), что также косвенно подтверждает, что участок недр федерального значения это весь участок недр, предоставленный в пользование (лицензионный участок), так как переход права пользования на часть участка недр (содержащую месторождение) законодательством не предусмотрен.
Кроме того, следует отметить следующее:
- запасы полезных ископаемых на Государственном балансе учитываются не только по месторождениям, но и по участкам недр, предоставленным в пользование (пункт 7 Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списании с государственного баланса, утвержденного Приказом Минприроды № 265 от 06.09.2012 г.);
- в большинстве случаев в границах участка недр, предоставленного в пользование, границы месторождения и/или других геологических объектов четко не выделены, их координаты в лицензии отсутствуют;
- целью законодательного регулирования участков недр федерального значения являлось ограничение прав иностранных инвесторов на пользование стратегическими природными ресурсами, имеющими значение для обороны страны и безопасности государства. Данной цели соответствует признание участками недр федерального значения именно участков недр, предоставленных в пользование (лицензионного участка), так как это позволит оценивать ресурсный потенциал всего участка в целом, а не его отдельных частей (месторождений), каждая из которых в отдельности может не представлять стратегического интереса.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день нет однозначного ответа, что является участком недр федерального значения в ситуации многообъектного участка недр, предоставленного в пользование (лицензионного участка). Положения Закона о недрах применительно к рассматриваемой ситуации противоречат друг другу. Разъяснения регулирующих органов по данному вопросу отсутствуют.
Между тем, поднятый вопрос имеет важное практическое значение, так как от признания статуса участка недр федерального значения за тем или иным участком зависит:
- в границах какого участка необходимо запрашивать решение Правительства Российской Федерации о возможности ведения разведки и добычи полезных ископаемых в соответствии с частью пятой ст.2.1. и частью второй ст. 6 Закона о недрах, и как следствие, приостановить работы и подтвердить завершение геологического изучения;
- применительно к какому участку необходимо оценивать было ли на нем завершено геологическое изучение недр и приступила ли на нем компания к разведке и добыче полезных ископаемых до дня вступления в силу Федерального закона от 29.04.2008 № 58-ФЗ;
- какое название участка должно быть включено в публикуемый перечень участков недр федерального значения и др.
Кроме того, помимо рассмотренной проблематики на практике существует также обратная ситуация, когда одно месторождение (как единый геологический объект) пролицензировано по нескольким лицензиям, который также требует ответа.
Таким образом, представляется необходимым внесение изменений в нормы законодательства, регулирующие правовой статус участков недр федерального значения, применительно к ситуации, когда участок недр, предоставленный в пользование, включает в себя несколько месторождений, а также когда одно месторождение пролицензировано по нескольким лицензиям.