Интервью с заместителем руководителя ФАС
Анатолием Голомолзиным
РБК daily
В прошлом году в России сложилась довольно необычная ситуация: дизельное топливо, солярка, поравнялось и даже обогнало в цене высокооктановый 95-й бензин. И даже несмотря на то, что цены на нефть на мировом рынке упали, цена бензина и дизтоплива на розничном рынке по-прежнему высока. Своим мнением, насколько это справедливо, с корреспондентом РБК daily Леонидом Хомерики поделился заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Анатолий Голомолзин.
≈ В прошлом году имели место две противоположные тенденции значительный рост, а затем значительное падение цен на нефть на внешнем рынке. За рубежом этой тенденции следовали и цены на нефтепродукты ≈ как в опте, так и в рознице. В России этого не происходило. Какие меры в этой ситуации вы предпринимали?
≈ При повышении цен на нефть на внешнем рынке цены на внутреннем рынке росли близким темпом и менялись с минимальным лагом запаздывания. В то же время при снижении цен на нефть на внешнем рынке происходило значительно меньшее снижение цен на нефтепродукты, реализуемые на внутреннем рынке, несоразмерное снижению цен на внешнем рынке и с лагом запаздывания большим, чем в случае роста цен. На внешних рынках топливо поставляется в условиях жесткой конкуренции, цены формируются на биржевых площадках, развиты прямые контракты, механизмы хеджирования рисков, механизмы перелива капитала. В России не развита в достаточной степени инфраструктура рынка. Не развиты организованные торги на электронных и биржевых площадках. На оптовом рынке коллективно доминируют нефтяные вертикально интегрированные компании (ВИНК). Условия приобретения нефти ВИНК у малых нефтяных компаний, а также условия поставок ими нефтепродуктов в адрес независимых АЗС являются дискриминационными. Когда на рынке отсутствуют условия, достаточные для конкуренции, и цены по факту не формируются в рамках рыночных тенденций, применяются меры антимонопольного воздействия. Если цены формируются вследствие злоупотребления доминирующим положением на рынке либо по причине согласованных действий участников рынка, то ФАС возбуждает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.
В 2008 году было возбуждено около 150 дел по признакам нарушений антимонопольного законодательства 53 случая согласованных действий, 92 злоупотребления доминирующим положением на рынке. Из них на рынках автобензинов 82 дела, на рынках авиатоплива 63. По результатам рассмотрения дел факты нарушений подтвердились в 74 случаях, в девяти случаях нарушения были устранены добровольно, в 34 случаях факт нарушения не подтвердился.
≈ Какие меры по удержанию внутренних цен на нефтепродукты в связи со снижением экспортных пошлин на них намерена принять ФАС?
≈ Цены на рынке должны формироваться исходя из баланса спроса и предложения. Сейчас, когда период мониторинга цены на нефть сократился с двух до одного месяца, пошлины начинают более корректно отображать текущую экономическую ситуацию на внешнем рынке. В данном случае произошло снижение пошлины со 119 до 101 долл. за тонну нефти и с 92,6 до 80,3 долл. за тонну светлых нефтепродуктов. В условиях кризиса на зарубежных рынках происходит, хотя и умеренное по темпам, снижение цен как на нефть, так и на нефтепродукты. Соответственно, привлекательность экспорта снижается. Во второй половине января и в феврале нефтяные компании получают существенно меньший доход от поставок на внешний рынок по сравнению с внутренним рынком.
В России в текущей экономической ситуации отмечается снижение спроса на нефтепродукты. К этому добавляется сезонный фактор, который также работает на понижение спроса. В этой ситуации предпосылок для роста цен на оптовом рынке не имеется.
Однако вопреки экономической логике в последнюю декаду января ≈ начале февраля начался рост цен на оптовом рынке. Участники внутреннего рынка отмечают сокращение предложения нефтепродуктов, несоразмерное имеющемуся спросу, при том что на НПЗ и нефтебазах топливо имеется. Рост цен на различные нефтепродукты по различным регионам составляет от 30 до 60%. Первыми его почувствовали крупные потребители, являющиеся оптовыми покупателями: в ФАС поступили жалобы от угледобывающих организаций, сельхозпредприятий, дорожных строителей и пр. Подобные действия нефтяников вызывают тем большее удивление, поскольку правительство РФ одобрило пакет мер по снижению налоговой нагрузки, мер, направленных на стимулирование развития и модернизации нефтяной отрасли. Речь идет об изменении в налоговом законодательстве, совершенствовании механизма установления и применения таможенных пошлин и др. В целом это дает возможность нефтяным компаниям дополнительно получать средства, оцениваемые сотнями миллиардов рублей, которые они могут направить на модернизацию своих добывающих и перерабатывающих мощностей. Но меры господдержки не означают, что правительство РФ кому-то дает право получать дополнительный необоснованный доход за счет потребителей.
≈ Проблема с высокими ценами на бензин у всех на слуху. Из-за падения цен на нефть нефтяные компании были вынуждены в декабре снизить оптовые цены на бензин почти на 30%, в то же время потребительские цены снизились всего на 7%. Чем можно объяснить подобный разрыв?
≈ Цены на оптовом рынке снижаются, за ними с некоторым лагом в обязательном порядке должны снижаться и цены в рознице. Но розничные цены менялись значительно медленнее. Такая тенденция имела место в четвертом квартале 2008 года и в январе 2009-го. За это время был накоплен достаточно большой разрыв цен на розничном и оптовом рынке. Если цены в опте снизились на 40-60%, то цены в рознице снизились на 10-20%. В феврале падение розничных цен приостановилось и цены перестали меняться. Игроки розничного рынка ожидают, что же будет происходить с оптовыми ценами. В текущей экономической ситуации исходя из совокупности внешних и внутренних факторов рыночная тенденция по снижению как оптовых, так и розничных цен должна быть восстановлена. ФАС рассматривает вопрос о повторном возбуждении дел в отношении основных нефтяных компаний, совместно доминирующих на оптовом рынке нефти и нефтепродуктов, по факту необоснованного роста оптовых цен.
Что касается розничного рынка нефтепродуктов, то на нем единолично либо коллективно доминируют компании примерно в 50 регионах страны, еще в отношении десяти регионов данные уточняются. В остальной части регионов такого положения нет, но возможны согласованные действий участников рынка. Только с начала февраля было возбуждено 14 дел (в части согласованных действий ≈ шесть, в части злоупотреблений доминирующим положением на рынке восемь) в отношении 32 хозяйствующих субъектов по ситуации на розничном и мелкооптовом рынках нефтепродуктов. Также по 27 делам, возбужденным еще в прошлом году, рассмотрение продолжается.
Ситуация находится на постоянном контроле, в ФАС создан штаб, возглавляемый руководителем службы. В дополнение к еженедельному мониторингу регулярно проводятся селекторные совещания в режиме текущего контроля ситуации. Обсуждаются как ситуация на рынке, так и меры антимонопольного воздействия. Свою работу ФАС осуществляет в режиме постоянной координации с Генеральной прокуратурой, в проведении расследований участвуют органы МВД.
≈ Дали ли эффект предостережения, высказанные ФАС в конце прошлого года по этому вопросу? Сколько может потребоваться времени для выправления ценовой ситуации на розничном рынке нефтепродуктов?
≈ В результате принимаемых мер и изменения ситуации на внешнем и внутреннем рынке цены снижались и снижались с осени прошлого года по январь текущего включительно. После возбуждения дел так совпадало, что цены снижались накануне или сразу после очередного заседания, а после предупреждения снижение цен стало устойчивой тенденцией. Нужно заметить, что на подавляющем количестве товарных рынков подобной динамики не наблюдалось, о чем можно судить, в частности, по январским темпам потребительской инфляции. Иногда пытаются со ссылкой на рост цен на топливо на заправках объяснять рост цен на другие товары, в том числе товары первой необходимости. Но такие ссылки не имеют под собой достаточных оснований.
В краткосрочном плане стабильность ситуации обеспечивается мерами антимонопольного воздействия: предписания и штрафы становятся очень ощутимыми для нефтяных компаний. Они даже жаловались в правительство на ФАС, но не получили поддержки. Гибкий механизм установления пошлин также позволяет влиять на ситуацию оперативно. Еще пока не задействованы в должной мере возможности Росрезерва ≈ товарные интервенции в период пикового спроса способны обеспечить дополнительное предложение топлива и влиять на сдерживание роста цен.
Так же, как и в прошлом году, мы планируем направить предостережение нефтяным компаниям о недопустимости создания дефицита предложения топлива в период проведения весенне-полевых работ, в том числе со ссылкой на ремонт НПЗ. Почему-то так совпадало, что максимальный объем мощностей выводился в ремонт как раз в период повышенного спроса. Поэтому мы написали письма в нефтяные компании о представлении графиков ремонта НПЗ и о содержании мер по созданию необходимых резервов для обеспечения достаточного предложения на рынок. Эту работу мы ведем вместе с нашими коллегами в Минэнерго. В соответствии с поручением правительства РФ сейчас принимаются меры по регламентации порядка вывода НПЗ в ремонт нельзя продолжать работать в режиме пожаротушения.
Чтобы сделать ситуацию устойчивой в долгосрочном плане, необходимо принять ряд мер стратегического характера. Серьезные изменения должны произойти в системе ценообразования ≈ должен появиться российский индекс цен, который отражал бы результаты торгов на организованных (электронных и биржевых) площадках, а также фактические цены внебиржевых сделок. Необходимо создать равные условия деятельности для ВИНК и независимых компаний. Система таможенно-тарифного регулирования должна перестать быть фискальной, а служить гибким инструментом защиты внутреннего рынка. Эти и другие меры предлагаются в рамках Программы по развитию конкуренции, которая будет рассматриваться в правительстве в начале марта.
≈ Для нормализации ситуации на розничном рынке нефтепродуктов может потребоваться увеличение штрафов на этом рынке?
≈ Санкции налагаются за нарушения, совершенные на соответствующем товарном рынке, и их размер не зависит от того, является рынок оптовым или розничным, а устанавливается в процентах (от 1 до 15%) от размера годовой выручки за период, предшествующий году нарушения, от тяжести нарушения (к примеру, картель считается более опасным нарушением по сравнению со злоупотреблением доминирующим положением), от повторяемости (рецидива) нарушений. Наказания за нарушения на оптовом рынке России в силу его масштаба более значительны, а штрафы за нарушения на региональных или локальных розничных рынках меньше по абсолютным значениям, но в основу расчета размера штрафа в том и другом случае положены единые принципы. В прошлом году было принято решение о наложении штрафных санкций в размере около 6 млрд руб. Из них на оптовом рынке нефтепродуктов около 5 млрд руб., оставшаяся часть приходится на розничные или мелкооптовые рынки. География нарушений ≈ практически вся страна, но наиболее сложная ситуация сложилась в Сибири и на Дальнем Востоке.
≈ Наблюдаете ли вы в настоящее время отклонение цен на бензин и дизельное топливо в различных регионах России?
≈ Ситуация на внешнем рынке оказывает существенное влияние на ситуацию на внутреннем рынке, особенно с учетом того, что более 60% всего произведенного в России дизельного топлива направляется на экспорт. В Европе цены на дизтопливо близки к бензину премиум ≈ аналогу нашего 95-го бензина, это оказывает давление на уровень внутренних цен в направлении выравнивания цен на бензин и дизтопливо.
Если ранее цены на дизельное топливо тяготели к низкооктановым топливам (А-76, Аи-80), то сейчас они начали выравниваться с высокооктановыми бензинами (Аи-95). Летом 2008 года, в период пика роста, цены на дизельное топливо достигли уровня 95-го бензина, а в ряде регионов стали его превышать.
Но проблема в том, что у нас дизтопливо используется не столько для легковых автомобилей, сколько для транспорта, который работает в грузоперевозках и в сельском хозяйстве. Эти сферы наиболее чувствительны к изменению цен. Нельзя механически транслировать ценообразование внешнего рынка на внутренний. Спрос не готов воспринять именно такой уровень цен по большинству отраслей ≈ потребителей топлива. И если, например, владелец джипа может себе позволить дорого заплатить за дизтопливо, совершенно необязательно, что транспортные или сельскохозяйственные предприятия могут нести такие же издержки. В настоящее время цены на дизельное топливо, отражающие реальную покупательную способность потребителей внутреннего рынка, вновь снизились относительно цен на 95-й бензин на подавляющем количестве региональных рынков, и разница составляет 2-3 руб. за литр. Но структурный сдвиг тем не менее произошел, цены не вернулись к уровню 76/80-го бензина, что говорит о том, что масштабы и сферы применения дизельного топлива будут увеличиваться.