Основания возникновения прав недропользования и землепользования

Юрий Григорьевич Басин , д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки КазССР

Для развития горнодобывающей промышленности, добычи и дальнейшего использования полезных ископаемых активные участники данного производственного процесса должны, как минимум, обладать возможностью пользоваться недрами земли, в которых находятся эти ископаемые, и земельными участками, где осуществляются наземные действия, необходимые для обеспечения горных разработок. Поэтому правовые основания возникновения и возможности реального осуществления прав недропользования и прав землепользования неразрывно связаны и взаимозависимы. Поскольку недра покрыты земной поверхностью и находятся под землей независимо от того, переданы они или не переданы недропользователю, то землепользование возможно без недропользования. Недропользование же без землепользования неосуществимо, кроме случаев, когда оно (недропользование) осуществляется только обзорным способом (разведка или геологическое изучение недр) либо идет разработка недр, находящихся под водоемами.
Под правом недропользования мы понимаем возможность действий по использованию недр, право собственности на которые принадлежит исключительно государству. Поэтому право недропользования — это всегда вещное право, получаемое правообладателем от собственника и обращенное не только к третьим лицам, но и (в обязательственных правоотношениях) к государству.
Хотя право недропользования вопреки ст. 194 ГК прямо не названо законодательными актами вещным правом, оно обладает всеми признаками такового согласно научной доктрине права. Право же землепользования, прямо названное ст. 195 ГК и ст. 28 ЗК вещным правом, при рассмотрении его не гражданским, а земельным законодательством, отличается по содержанию, вкладываемому в данный термин, от права пользования, определенного ст. 188 ГК РК. В Земельном кодексе право землепользования противопоставляется не другим правомочиям собственника имущества (владение, пользование, распоряжение), а праву частной собственности на землю. Право землепользования, как и право частной собственности на землю, включает не только правомочия пользования землей, но также обязательно — право владения и (с определенными ограничениями) право распоряжения, вплоть до продажи этого права, использования его в качестве залога, внесения его в виде вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества и т. п., то есть право землепользования — это право, очень близкое праву частной собственности на землю. Между этими двумя понятиями юридического сходства гораздо больше, нежели юридического различия. Это подтверждается даже структурой земельного законодательства, где оба понятия по расположению и изложению праворегулирующего материала подаются параллельно (см., например, главу 5 Земельного кодекса).
Как же реально сосуществуют (возникают и живут) право недропользования и право землепользования, обслуживающие пользование недрами?
Основным правопорождающим юридическим фактом возникновения права недропользования служит согласно ст. 13 Указа о недрах договор о предоставлении этого права (контракт), заключенный инвестором-недропользователем с государством в лице компетентного органа. Существует поэтапная конструкция последовательно совершаемых юридических действий (фактический состав), ведущих к появлению конкретного права недропользования у конкретного лица — подрядчика по контракту: проведение конкурса инвестиционных программ, выявление победителя, разработка условий контракта, составление и подписание контракта, наконец, его регистрация. С момента регистрации, являющейся не правопорождающим, а завершающим правооформляющим юридическим фактом, договор вступает в силу (п. 3 ст. 44 Указа о недрах). И это же заключение контракта служит основанием для незамедлительного оформления передачи недропользователю земельного участка.
Законодательство о недропользовании оперирует различными понятиями, включающими возможность недропользователя осуществлять на поверхности земли различные работы, связанные с разведкой и добычей ископаемых: геологический отвод, горный отвод, контрактная территория, участок недр (блок) (пп. 2-1, 2-2, 27-7 ст. 1 Указа о недрах). Надлежаще оформленное предоставление названных отводов, территорий, блоков, вытекающее из контракта с компетентным органом, наделяет недропользователя возможностью (значит, вещным правом) пользоваться чужой землей как государственной, так и закрепленной за иными собственниками или землепользователями. Что касается прав сервитутного типа, то недропользователь по мере необходимости пользуется поверхностью земли в пределах, закрепленных геологическим и (или) горным отводом — документами, служащими приложением к контракту. Поэтому не требуется ни специальных решений органов местной власти, ни специальных документов, закрепляющих земельные территории за недропользователями. Рассматриваемые сервитутные права прекращаются, если контракт недропользования заканчивается или вносятся соответствующие изменения.
С другой стороны, земельные поверхности в границах, определенных геологическим отводом, горным отводом, контрактной территорией, не принадлежат недропользователю. Значит, посторонние лица вправе пользоваться этими землями, не нуждаясь в получении на это специальных разрешений.
Таким образом, право на конкретные земельные участки у недропользователя, как отделенное от права недропользования, но необходимо зависимое от него, возникает из других актов, кроме заключения контракта с компетентным органом, и оформляется иными документами. Об этом прямо говорят ст. 9, п. 1-4 ст. 44 Указа о недрах. Механизм оформления определен земельным законодательством, прежде всего пп. 2) п. 1 ст. 16 Земельного кодекса, где сказано, что предоставление и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для целей недропользования охватывается компетенцией областных (городов республиканского значения) исполнительных органов и ст. 43 ЗК.
Право на землю распространяется не на всю контрактную территорию, используемую при осуществлении недропользования, а только на земельную поверхность в границах, строго определенных актами предоставления. При этом такая земля входит обычно в общую площадь контрактной территории, но охватывает, как правило, только ее незначительную часть. Потому недропользователь не вправе препятствовать другим лицам свободно передвигаться в пределах контрактной территории, проводить любые виды работ, в том числе разведку и добычу других природных ресурсов (пп. 6) п. 1 ст. 63 Указа о недрах; п. 7.2.5 Модельного контракта, утвержденного правительством ГК 31 июня 2001 г. (далее — модельный контракт). Однако на земельном участке, предоставленном недропользователю, подобные действия других лиц, не обладающих соответствующим сервитутом, возможны только с согласия недропользователя. Часть контрактной территории, уже не нужной для осуществления контракта, может возвращаться недропользователем в соответствующий земельный фонд (см. п. п. 4, 5 ст. 26-1 Указа о нефти).
Но наряду с возможностями сервитутного типа использовать земельную поверхность для разведочных, геолого-учетных, изыскательских, трассопрокладочных и т.п. работ, необходимых для осуществления контракта, недропользователь нуждается в предоставлении ему конкретных земельных участков для непосредственной разработки недр и очень часто — даже для сооружения объектов недвижимости производственного и социального назначения: складов, жилых зданий, служебных помещений, внутритранспортных сетей, подъемных механизмов, учебных классов, медицинских пунктов, ремонтных мастерских и многого другого. Для этого же необходимо длительное, иногда даже бессрочное, закрепление за недропользователем земельных участков в том их понимании, какое раскрывается главой 5 Земельного кодекса и какое означает предоставление недропользователю вещного права на такой участок.
Здесь уже действует механизм, образуемый нормами земельного права, главным образом ст. 43 Земельного кодекса. Закрепление земельного участка для отмеченных выше целей в строго определенных границах производится решением местных компетентных исполнительных органов и оформляется государственной регистрацией права недропользования на данный земельный участок.
Как видим, это отдельный этап предоставления земельных прав. Но возможность и обязательность данного этапа целиком зависит от возникновения у претендента на данный земельный участок права недропользования. Ст. 44 (п. 4-1) Указа о недрах гласит, что заключение контракта для проведения операций по недропользованию является основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами. При этом пространственные границы оформляемого земельного участка ограничиваются территорией, фактически используемой недропользователем с нарушением земной поверхности, в пределах сроков фактического использования земельного участка. И п. 7.3.2 модельного контракта возлагает на компетентный орган, представляющий в контракте государство, обязанность "обеспечить предоставление подрядчику земельного участка на праве землепользования в соответствии с контрактом". Контракт же, как известно, вступает в силу со дня его регистрации (п. 3 ст. 44 Указа о недрах).
Итак, как видим, режим недропользования, в том числе пользования контрактной территорией, во многом не совпадает с режимом использования земельного участка, находящегося на контрактной территории. И такое несовпадение при некоторых обстоятельствах приобретает существенно более глубокий характер. Начнем с того, что недропользователь использует в основном предоставленный ему земельный участок для размещения постройки, использования имущества, в том числе недвижимого (буровые установки, оборудование, склады, пути коммуникаций и связи, очистные сооружения и т.п.), непосредственно для разведки и добычи искомого содержания недр. Прекращение этих операций прекращает и потребность использования такого имущества. А все контракты на недропользование носят срочный характер. По истечении срока либо досрочном прекращении контракта прекращается право недропользования, но право собственности недропользователя на его имущество, сохранившееся к этому моменту, как правило, сохраняется, что прямо подтверждается п. 7.1.10 модельного контракта. Конечно, контракт на недропользование определяет обычно дальнейшую судьбу такого имущества: переходит в собственность государства, вывозится собственником с участка, продается другим лицам и т.п. Но автоматически право собственности на имущество не прекращается, поскольку в его состав могут входить и объекты недвижимости, сохраняющие свою пригодность и полезность. Более того, уже в заключенном контракте может быть предусмотрена обязанность подрядчика (недропользователя) сооружать на контрактной территории, а в случае необходимости на иных земельных участках (то есть на участках, выделяемых недропользователю вне контрактной территории) объекты производственной и социальной сферы, необходимые для осуществления обязанностей подрядчика (п. 7.1.4 модельного контракта).
Системное толкование приведенных законодательных предписаний может служить основанием для некоторых обобщающих выводов.
Одним из важных принципов правового режима недвижимости в Республике Казахстан является принцип нераздельности вещных прав на недвижимость и на земельный участок, находящийся под этой недвижимостью. Подчеркиваем, не при недвижимости, а под недвижимостью. Этот принцип находил и находит выражение в ряде законодательных актов, но прежде всего в нормах земельного права. Он появился с того самого времени, когда была признана допустимость права частной собственности на землю. В действующем ныне Земельном кодексе названный принцип выражен наиболее полно ст. 52 ЗК, которая так и называется "Право на земельный участок и право на расположенные над ним здания (строения, сооружения)". Из текста статьи вытекает, что право собственности на здания (строения, сооружения) влечет за собой право собственности на земельный участок. Мы отвлекаемся здесь от уточнений, связанных с тем, что право государственной собственности на недвижимость и на земельные участки выражается при их закреплении за государственными юридическими лицами через иные вещные права, специально предоставленные таким юридическим лицам (право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право постоянного либо временного землепользования).
В этой же ст. 52 ЗК содержится категорическая формулировка: "Указанные права неотделимы друг от друга".
Этот общий принцип позволяет наиболее целесообразно и логично решать многие, часто встречающиеся на практике вопросы. Но он тем не менее далеко не всегда соблюдается прежде всего потому, что и государственная регистрация, и государственный учет, и договорные намерения сторон, и управление рассматриваемым имуществом далеко не всегда связывают судьбу создаваемого и приобретаемого имущества с контрактом на недропользование.
Как уже отмечалось, большинство такого имущества (недвижимой его части), предназначено для непосредственного обеспечения операций по недропользованию, и после прекращения таких операций утрачивает свое прежнее значение. Согласно контракту оно либо переходит к компетентному органу, либо реализуется (используется) недропользователем по своему усмотрению. Это прямо вытекает из п. 7.1.10 модельного контракта. И земельные участки отводятся недропользователю, как правило, на правах временного землепользования, на срок действия контракта. Более того, земельные участки и вся контрактная территория возвращаются компетентному органу (государству) в своем прежнем, восстановленном состоянии, пригодном для использования в обычных, не недродобывающих целях. В модельном контракте это неоднократно подчеркивается (например, п.п. 5.7, 7.2.19, 9.5, 20.8), причем эти правила распространяются и на случаи досрочного прекращения контракта либо досрочного возвращения государству некоторых земельных участков, некоторых частей контрактной территории.
При этих условиях вполне обеспечивается принцип однородности права на недвижимость и права на земельные участки, находящиеся под этой недвижимостью.
Но на практике встречаются иногда случаи, когда намерения недропользователя, получающего в связи с контрактом земельные участки, выходят за пределы их использования только для горных разработок. Недропользователь нередко продолжает пользоваться в собственных или иных социально полезных целях построенными на участках зданиями и сооружениями (для проживания, детских учреждений, размещения своих служб и т.п.). И тогда он (недропользователь) стремится получить земельные участки не во временное (хотя и долгосрочное) землепользование, а в собственность. Законодательство, полагаем, не запрещает подобных действий.
П. 7.1.4 модельного контракта прямо предусматривает право недропользователя (подрядчика) получать в случае необходимости земельные участки даже за пределами контрактной территории для сооружения объектов производственной и социальной сферы. Все подобного рода объекты по общим правилам гражданского законодательства и специальному предписанию п. 5.1 модельного контракта поступают в собственность недропользователя, а поскольку основания принудительного прекращения права собственности исчерпывающе определены ст. 249 ГК, это право может сохраняться и после прекращения недродобывающих операций и даже после прекращения контракта, возможность чего также предусмотрена п. 7.1.10 модельного контракта.
И здесь возникают трудности. Право недропользования может быть только временным, а право собственности, в том числе на земельные участки, в принципе является бессрочным (п. 5 ст. 188 ГК). Значит, право землепользования возникает только как следствие возникновения права недропользования, но может продолжаться, причем не только в форме временного землепользования, но и в форме права частной собственности на земельный участок, ранее принадлежавший недропользователю на правах временного землепользования. В последнем случае, разумеется, необходимо провести переоформление и надлежащую перерегистрацию права на земельный участок. Но это право собственности не будет в дальнейшем связано с правом недропользования. Собственник вправе самостоятельно, без получения на это согласия компетентного органа, распорядиться данным земельным участком — передать его в собственность другому лицу и т.п., соблюдая, конечно, режим и порядок, установленные земельным законодательством.
В этом сочетании и взаимосвязанности прав недропользования, прав землепользования и прав на недвижимость, расположенную на земельном участке, могут возникать и иные несогласованности. Так, п. 6 ст. 52 и п. 1 ст. 64 ЗК допускают при определенных условиях приобретение временным землепользователем права собственности на возведенное на земельном участке здание (строение, сооружение). Более того, п. 4 ст. 37 Земельного кодекса предоставляет арендатору земельного участка (каковым может быть и недропользователь) преимущественное право покупки такого участка в собственность.
Здесь возникает явное несовпадение с принципом неразрывности прав на землю и на недвижимость, находящуюся на земле. Несогласованность должна быть ликвидирована не позже истечения срока договора, которым собственнику недвижимости была предоставлена возможность ее постройки (сооружения): либо она переходит в собственность постоянного землепользователя (собственника земельного участка), либо собственнику недвижимости выделяется земельная территория для пользования недвижимостью, преобразуемая в самостоятельный земельный участок.
Мы допускаем возможность толкования приведенных статей Земельного кодекса (52 и 64) и таким образом: недропользователь (подрядчик) по заключаемому контракту с согласия компетентного органа или даже согласно его пожеланиям (пожеланиям органов местного самоуправления) получает некоторые земельные участки в собственность для сооружения на них объектов социального назначения, на которые он (недропользователь) сразу же приобретает право собственности. В дальнейшем судьба этих объектов и судьба этого права будут решаться по согласованному усмотрению собственника и компетентного органа (местного исполнительного органа).
Далее следовало бы обратить внимание на четкость определения фигуры недропользователя как участника контракта, который приобретает право и недропользователя, и землепользователя. Дело в том, что на практике здесь иногда возникает путаница между инвестором, вкладывающим капиталовложения в разработку недр, получающим все основные чистые доходы от такой разработки, и тем субъектом, который образован инвестором (несколькими инвесторами) специально, чтобы стать стороной в контракте на недропользование. Сложности здесь возникают ввиду нечеткого определения исходным законодательством, по которому возникли контракты в начале девяностых годов прошлого столетия, кто и с кем заключает контракт. Дополнительно сложность усугубляется тем, что нередко заключались контракты, в которых реально участвуют крупные иностранные инвесторы с многомиллионными вложениями.
Существуют различные формы инвестиционных контрактов:
а) простейшая форма контракта: инвестор — компетентный орган;
б) более сложная: инвестор образует дочернюю организацию, которая от своего имени заключает договор с компетентным органом;
в) еще более сложная: несколько инвесторов заключают один контракт с компетентным органом, взаимоотношения инвесторов регулируются обычно консорциальным договором. Но по обязательствам, возникшим по контракту с компетентным органом, инвесторы несут солидарную ответственность (п. 4-1 ст. 13 Указа о недрах);
г) и еще более сложная: несколько инвесторов, в том числе государство, образуют совместное предприятие, которое заключает контракт с компетентным органом.
Возможны и дальнейшие усложнения, но все они ведут к группировке, переплетению и противопоставлению интересов государства, групп инвесторов и индивидуальных инвесторов.
На практике в первой половине девяностых годов, когда еще не было устойчивого отечественного законодательства ни о недропользовании, ни о связанном с ним землепользовании, иногда заключались договоры, объединяющие элементы и учредительного договора об организации совместного предприятия (СП), и контракта на недропользование. Подобные контракты подписывались и учредителями СП, и компетентным органом, да еще подтверждались либо одобрялись постановлением Правительства, и даже указом Президента РК. Впоследствии же, в том числе и в настоящее время, возникли и возникают конфликты, в которых очень трудно разграничить, кто, перед кем и какие имеет права и обязанности, кто несет какую ответственность за нарушение контракта.
Совместное предприятие не подписывало контракт, его (совместного предприятия) на этот момент еще не существовало. Но в дальнейшем СП уже действовало как участник контракта. Учредители заключали кредитные договоры с СП, но возврат кредита и кредитное вознаграждение требовали от других учредителей. Споры усиливались, когда кто-либо из участников СП, участников контракта хотел продать свою долю другому участнику либо даже постороннему лицу. Иногда даже государство требовало предоставления приоритета при продаже доли одного из участников. При этом и здесь возможны были варианты: или государство в контракте выступает только с одной стороны в лице компетентного органа, или государство, сохраняя свои качества такого органа, является одним из учредителей (участников) СП.
Ситуация дополнительно запутывалась тем, что в этот сложнейший переплет прав, обязанностей и интересов дополнительно вклинивалась НК "Казмунайгаз" либо иная аналогичная национальная компания.
Законодательство в этой части движется неуклонно только к усложнению отношений. Даже в различии между участниками контракта и учредителями таких участников законодатель нередко не может окончательно разобраться.
Например, ст. 53 Указа Президента, имеющего силу Закона, от 28 июня 1995 г. "О нефти" со дня принятия и по сегодняшний день предусматривает: "1. Подрядчик может передать другому юридическому лицу или физическому лицу или международной организации все или часть своих прав и обязанностей по контракту, в том числе путем отчуждения контрольного пакета акций, только с письменного разрешения лицензионного и компетентного органов".
Сразу же возникает недоумение: если подрядчик продает свои акции, в том числе контрольный пакет акций, их приобретатель становится участником (акционером того же самого юридического лица (того же самого акционерного общества), в состав которого входил и продавец акций. Но само это юридическое лицо (подрядчик) сохранилось. Здесь явно смешалась фигура подрядчика, который в организационно-правовой форме АО обладал единолично либо вместе с другими соподрядчиками правами и обязанностями по контракту, с фигурой акционера этого АО. Продажа акционером части своих акций (даже всех своих акций) не реорганизует, не изменяет участие самого АО в контрактах с другими лицами. АО и акционер АО — это разные субъекты правоотношений. Разумеется, замена участников АО может повлиять на политику, планы, цели этого АО, на его деятельность в отношениях с третьими лицами. Это во многом (но не во всем) учитывает законодательство об АО. Но оно же определяет и свои особые приемы защиты интересов лиц, на которые может повлиять замена участников акционерного общества. Здесь же, в тексте ст. 53 Указа о нефти, это следовало бы учитывать хотя бы внесением в рассматриваемую статью двух вариантов: а) замену подрядчика по контракту другим лицом; б) замену участников (акционеров) подрядчика без изменения юридической фигуры последнего.
Важно только отметить, что передача другому лицу своей доли (ее части) в праве недропользования влечет соразмерную передачу доли в праве на земельный участок (п. 9 ст. 14 Указа о недрах).