О ходе подготовки проекта федерального закона "О недрах"

Доклад заместителя Министра природных ресурсов А.А.Темкина на заседании Высшего горного совета 29 октября 2004 г.

Как всем вам известно, в настоящее время Министерством природных ресурсов РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти завершается работа по подготовке проекта федерального закона "О недрах".

Необходимость подготовки указанного проекта вызвана тем, что действующий в настоящее время Закон Российской Федерации "О недрах" был принят в 1992 году, то есть более 10 лет назад.

За это время была накоплена значительная правоприменительная практика, которая выявила отдельные недостатки и пробелы в законодательстве о недрах.

В целях создания единого правового поля, прозрачной системы законодательства, учитывающей интересы, как государства, так и недропользователя, а также минимизации отсылочных норм на уровне специального закона, Правительством Российской Федерации было принято решение о необходимости подготовки новой редакции закона о недрах.

Говоря о ходе подготовки указанного проекта отмечу, что Министерством природных ресурсов совместно с Министерством экономического развития и торговли разработана структура законопроекта, которая неоднократно обсуждалась, в том числе с участием компаний-недропользователей и в целом получила одобрение.

Акцентирую ваше внимание на том, что по сравнению с действующим Законом Российской Федерации "О недрах", в проекте предусматривается наличие специальных разделов, устанавливающих особенности пользования недрами при проведении геологического изучения, разработке месторождений углеводородного сырья, твердых полезных ископаемых, подземных вод.

С нашей точки зрения, важнейшим условием эффективной работы добывающих отраслей промышленности является предоставление недропользователям гарантий на неизменность условий, на которых им были переданы в разработку месторождения полезных ископаемых, эволюционность развития законодательства. Именно исходя из этих принципов, готовится проект федерального закона.

Говоря об идеологии и концепции проекта, обращу ваше внимание на то, что хотя в действующую систему недропользования вносятся существенные коррективы и, прежде всего, в части регулирования взаимоотношений государства и инвестора, предлагаемый проект не нацелен на слом действующей системы недропользования, а предполагает ее эволюционное развитие.

Остановлюсь более подробно на характеристике отдельных норм и принципов проекта, сосредоточив основное внимание на его концептуальных положениях.

1. О собственности на недра и разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Обращаясь к вопросу собственности на недра, порядку и механизму разграничения полномочий в сфере недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией отмечу, что разрабатываемым законопроектом предлагается установить, что собственность на недра является федеральной. Такой подход позволит государству обеспечить эффективное управление ресурсами недр в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и краткосрочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Кроме того, отмечу, что Конституционный суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно обращал внимание, на то, что природные ресурсы являются федеральной собственностью особого рода и имеют специальный правовой режим.

Изменениями и дополнениями, внесенными в действующий Закон Российской Федерации "О недрах" в августе текущего года, были внесены значительные коррективы в механизм и порядок разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Ранее существовавший принцип принятия совместных решений ("принцип двух ключей") был заменен принципом принятия решений на федеральном уровне.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с внесенными поправками были наделены полномочиями по распоряжению совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, по участию в разработке государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации.

В разрабатываемом проекте федерального закона "О недрах" к ведению субъектов Российской Федерации отнесено предоставление в пользование участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, а также установление порядка предоставления таких участков в пользование.

В отношении других участков недр сохраняется принцип принятия решений на федеральном уровне с участием субъектов Российской Федерации в аукционных комиссиях и в комиссиях по принятию решений о возможности предоставления права пользования недрами соответственно.

2. О договорной и разрешительной системах предоставления права пользования недрами.

В настоящее время в мире при регулировании отношений недропользования применяются как разрешительная (административная), так и договорная (гражданско-правовая) модель регулирования взаимоотношений государства и инвестора.

Разрешительная (административная) модель регулирования базируется на нормах административного права; государство, как собственник недр, своим властным решением предоставляет субъекту предпринимательской деятельности право осуществлять деятельность, связанную с пользованием недрами, при этом условия пользования недрами формулируются государством в императивном порядке.

Договорная (гражданско-правовая) модель регулирования отношений недропользования предполагает предоставление участков недр в пользование на основании гражданско-правовых договоров (концессии, соглашения о разделе продукции, различные контракты).

Как одна, так и другая системы имеют свои достоинства и недостатки, сильные и слабые стороны.

Действующий в настоящее время Закон Российской Федерации "О недрах" базируется на нормах и принципах административного права. Государство своим властным решением предоставляет право пользования участком недр на определенных условиях.

Практика развития законодательства о недрах свидетельствует о том, что многие недропользователи считают предпочтительной договорную систему, поскольку при заключении договора с государством у них появляются дополнительные гарантии стабильности и неизменности условий договора, а также возможность детальной регламентации всего объема прав и обязанностей сторон.

Учитывая существующие в Российской Федерации тенденции по либерализации законодательства, снижению административных барьеров и формированию прозрачной системы предоставления права пользования участками недр, в законопроекте устанавливается, что после вступления в силу рассматриваемого законопроекта участки недр будут предоставляться в пользование на основании договоров, а отношения по ранее выданным лицензиям на пользование участками недр будут регулироваться специальным разделом закона.

Учитывая специфику регулирования отношений недропользования, невозможность признать участки недр рядовым объектом гражданского оборота, взаимоотношения государства и инвестора предполагается строить на основании специальных договоров. В отдельной статье проекта определяются существенные условия таких договоров, которые подлежат обязательному включению.

Регулирование отношений между государством и пользователем недр специальным договором, позволяет более детально прописать в нем права и обязанности каждой из сторон, возможные санкции за неисполнение взятых на себя договорных обязательств и т.д. Кроме того, озвучу мнение многих недропользователей о том, что именно договор, а не лицензия позволяет им чувствовать себя более защищенными, стимулирует вложение больших инвестиций в разрабатываемый объект.

Предвосхищая вопрос большинства присутствующих, акцентирую особое внимание на том, что в связи с переходом на договорные отношения принудительный переход с лицензионной на договорную систему не предусматривается. Пользователи недр, получившие соответствующие лицензии до вступления закона в силу, могут продолжать работать по этим лицензиям в соответствии с установленными в них условиями, либо по взаимному согласию органов государственной власти и пользователей недр могут перейти на договорные отношения.

3. О предоставлении права пользования участками недр.

Разрабатываемым законопроектом предполагается внести некоторые корректировки в порядок предоставления права пользования участками недр. Предоставление данного права будет осуществляться с применением двух механизмов — результатов специализированных аукционов и решения уполномоченных органов.

Применение того или иного механизма зависит от вида пользования недрами. Скажу несколько слов о планируемых изменениях в части проведения аукционов. Как вы знаете, в действующем Законе Российской Федерации "О недрах" не были установлены четкие требования к процедуре проведения, к документам, предоставляемым заявителями в целях участия в аукционе, и др. Весь объем этих, с нашей точки зрения, важных вопросов был сосредоточен на уровне методических документов МПР России.

В подготавливаемом проекте детально прописывается процедура проведения аукционов, устанавливаются требования, предъявляемые к участникам аукционов, порядок подведения их итогов, а также основания признания аукционов несостоявшимися. Детальность норм проекта в части проведения аукционов такова, что не потребует принятия инструктивно-методических документов.

Законопроект также предусматривает положение о признании несостоятельным аукциона на право заключения договора в целях геологического изучения недр при участии одного заявителя, однако с единственным участником такого аукциона может быть заключен договор о пользовании участком недр на условиях аукциона.

В настоящее время при подготовке условий аукционов немало сложностей вызывает вопрос о том, какие условия, определенные аукционом, подлежат обязательному включению в лицензию, а какие — нет. В этой связи, в проекте подготовлена специальная статья, в которой определяются эти обязательные условия.

Включение тех или иных условий в договор на пользование недрами дифференцируется в зависимости от вида полезного ископаемого и вида пользования недрами.

Одним из наиболее значимых для недропользователей вопросов является возможность автоматического получения права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых в результате проведения геологического изучения. По этому вопросу могу сказать следующее — мы считаем, что одной из приоритетных для государства задач является геологическое изучение недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Пользователи недр, вкладывающие в геологическое изучение собственные средства, в случае установления факта открытия месторождений полезных ископаемых должны автоматически получать право пользования этим месторождением в целях разведки и добычи. Наличие нормы такого содержания в законе будет стимулировать вложение негосударственных инвестиций в геологическое изучение.

4. О пользовании участками недр.

В проекте определяются основные условия пользования недрами. Дифференциация указанных условий проводится в зависимости от вида пользования недрами. Существенные условия подлежат обязательному включению в договор на право пользования недрами.

Перед вами на экране представлены существенные условия пользования недрами для основных видов пользования, такие как:

- региональное геологическое изучение, специальные геологические исследования

- геологическое изучение недр с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых

- разведка и добыча полезных ископаемых, геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых (совмещенное пользование).

В проекте имеются специальные разделы и статьи, устанавливающие специфику пользования недрами при разработке различных видов полезных ископаемых, такие как:

- разработка месторождений твердых полезных ископаемых;

- разработка месторождений углеводородного сырья;

- эксплуатация месторождений подземных вод, строительство и эксплуатация подземных сооружений.

Остановлюсь более подробно на характеристике специальных разделов. В разделе, посвященном геологическому изучению недр, определяются общие требования к проведению геологического изучения недр, определяются требования к стадиям и этапам проведения работ, техническим проектам.

В разделе, устанавливающем специфику пользования недрами в целях разработки месторождений углеводородного сырья, определяются требования к обустройству месторождений, устанавливается последовательность действий недропользователя по вовлечению месторождения в освоение.

Учитывая интерес присутствующих к разработке месторождений твердых полезных ископаемых, остановлюсь более подробно на характеристике этого раздела. В отдельной статье проекта устанавливаются основные требования к разработке твердых полезных ископаемых, определяется специфика прохождения экспертизы технических проектов для радиоактивных руд, регламентируется порядок внесений изменений и дополнений в проектную документацию.

В законопроекте имеется статья, устанавливающая порядок ввода месторождений твердых полезных ископаемых в промышленное освоение. В указанной статье предусматривается, что пользователь недр, завершивший подготовку участка недр к промышленному освоению, должен проинформировать об этом уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или его территориальные органы. После чего, государственные органы формируют специальную комиссию для приемки выполненных работ и принятия решения о введении участка недр в промышленное освоение. Итогом работы комиссии должен быть акт, в котором указывается о готовности участка недр к освоению, либо о наличии отклонений от требований технического проекта и рекомендации по устранению выявленных отклонений. Подготовленный акт подлежит утверждению уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Кроме того, в рассматриваемый раздел включает статью, регулирующую порядок установления нормативов потерь полезных ископаемых при их добыче. В указанной статье имеется отсылочная норма, где определяется, что порядок утверждения нормативов эксплуатационных потерь устанавливается уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Как всем вам хорошо известно, эксплуатация месторождений полезных ископаемых может осуществляться лишь на основании надлежащим образом оформленных и утвержденных технических проектов. Технический проект разрабатывается индивидуально для каждого месторождения, учитывая его особенности. В проекте закона, мы попытались установить минимальные требования к техническим проектам, подготавливаемым недропользователем.

В проекте значительное внимание уделяется правовым основам создания и функционирования рынка геологической информации, в том числе, определяются виды геологической информации, право собственности на геологическую информацию (оно дифференцируется в зависимости от источника финансирования работ по ее получению), правила оборота информации, защита прав ее владельцев.

Полагаю, что большой интерес присутствующих вызывает вопрос определения права собственности на геологическую информацию и защиты прав собственника. В проекте определяется, что геологическая информация может находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и пользователей недр.

Геологическая информация, полученная за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет средств воспроизводства минерально-сырьевой базы, республиканского бюджета РСФСР и государственного бюджета СССР является федеральной собственностью.

Геологическая информация, полученная за счет средств субъекта Российской Федерации, является собственностью субъекта Российской Федерации.

Геологическая информация, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр.

В проекте закона определяется, что в случае необходимости приобретения в федеральную собственность геологической информации по тому или иному участку недр, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти за счет средств федерального бюджета может приобрести эту информацию у собственника по соглашению.

В статье проекта установлено, что пользователь недр обязан предоставлять полученную в результате проведения работ геологическую информацию в федеральный и территориальный фонды геологической информации. При этом определяется, что должностные лица федерального и территориального фондов геологической информации несут ответственность за утечку, хищение, утрату, искажение, подделку информации.

5. Об обороте права пользования недрами.

В проекте федерального закона "О недрах" расширяются возможности для оборота права пользования недрами, устанавливаются возможности для залога права пользования недрами.

Как я упоминал выше, взаимоотношения государства и инвестора будут строиться, как на административных, так и на договорных принципах. На административных основах отношения будут строиться с пользователями недр, получившими право пользования недрами до вступления рассматриваемого проекта в силу, а на договорных началах, с теми, кто получит право пользования недрами после вступления закона в силу. Учитывая особенности, как разрешительной, так и договорной систем пользования недрами, для них предусматривается различный режим оборота. При разрешительной системе, лицензии на пользование участками недр будут подлежать переоформлению, при этом основания для переоформления несколько трансформируются.

Так, лицензия на пользование участком недр может быть переоформлена при реорганизации юридического лица-пользователя недр путем его преобразования, присоединения к пользователю недр другого юридического лица или слияния с другим юридическим лицом,

- разделения или выделения из юридического лица-пользователя нового юридического лица, если вновь создаваемое юридическое лицо намерено продолжать деятельность на участке недр,

- при прекращении деятельности юридического лица-пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу,

- при учреждении пользователем недр юридического лица, созданного для продолжения деятельности на участке недр,

- при приобретении имущества предприятия-банкрота.

Говоря о возможностях оборота права пользования недрами, возникшего на основании договора, упомяну, что по этому вопросу до сегодняшнего момента продолжаются дискуссии. Рассматриваются возможности перехода права пользования недрами от одного лица к другому как по разрешению компетентных государственных органов, так и с помощью более либеральных механизмов, например по уведомительной процедуре.

6. О досрочном прекращении права пользования недрами.

Одной из наиболее острых проблем действующего Закона Российской Федерации "О недрах", является недостаточно четкая формулировка оснований для досрочного прекращения права пользования недрами. В связи с чем, в законопроекте предлагается установить исчерпывающий перечень оснований, при наступлении которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено по инициативе органов, предоставивших указанное право. Особо упомяну, что эти основания досрочного прекращения права пользования недрами применимы исключительно к лицензиям на пользование недрами.

При досрочном прекращении права пользования, возникшего на основании договора, основаниями для досрочного прекращения является нарушение условий ввода месторождений полезных ископаемых в разработку, а также неоднократное нарушение иных существенных условий пользования недрами.

7. О налогах и платежах при пользовании недрами.

При подготовке рассматриваемого проекта система взимания налогов и платежей при пользовании недрами серьезной трансформации не претерпела. Как вы хорошо знаете, в настоящее время ведутся многочисленные дискуссии о целесообразности дифференциации налога на добычу полезных ископаемых. Однако, это вопрос не закона "О недрах", а Налогового кодекса.

8. О рациональном использовании и охране недр, обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами.

В настоящее время в большинстве развитых государств мира серьезное значение при совершенствовании законодательства уделяется вопросам охраны окружающей среды при пользовании недрами, сохранению экологического равновесия.

Учитывая существующие тенденции развития законодательства, в нашем проекте установлены специальные нормы, ужесточающие ответственность пользователей недр за вредное воздействие на окружающую среду.

9. О заключительных и переходных положениях.

В проекте закона в отдельный раздел сгруппированы нормы, определяющие порядок вступления закона в силу. В одной из статей этого раздела будет установлено, что пользователи недр, получившие право пользования недрами до вступления закона в силу сохраняют свои права на пользование недрами в течение всего срока, на которые упомянутые права им были предоставлены. Принудительный переход с лицензионной на договорную систему не предусматривается. Лишь по желанию пользователя недр и согласию уполномоченных государственных органов возможен переход с лицензионной системы на договорную. Таким образом, как я говорил ранее, сохраняется эволюционность и преемственность законодательных норм.

В завершение выступления отмечу, что над текстом проекта ведется постоянная работа, и в итоговом варианте возможно уточнение тех или иных норм, возможна конкретизация ряда положений.

в начало