Дифференциация НДПИ: "лед тронулся"?

Интервью заместителя директора Департамента земельных и имущественных отношений, экономики природопользования Минэкономразвития России В.В.Гаврилова журналу "Налоговая политика и практика"

- Всеволод Валерьянович, насколько нам известно, проект нового закона о недрах прошел этап доработки и согласований и подготовлен к принятию. Хотелось бы узнать подробнее о его экономической составляющей.

- Важнейшая экономическая составляющая законопроекта - установление правовых основ пользования недрами, переход от административного права предоставления в пользование участков недр к гражданскому праву. Это означает, что инвестор и государство отныне будут находиться в поле гражданско-правовых отношений, а споры между ними будут решаться в суде. К примеру, законопроектом предполагается передача участка недр во владение. В гражданско-правовом поле у владельца появляется не только право пользования участком, но и ответственность за содержание имущества, возмещение ущерба и т.д.
Все последствия изменений предсказать невозможно, но существенную их часть можно предвидеть. Например, оборот прав пользования. Сегодня существуют скрытые, "серые" формы оборота (компаний, а не прав пользования). То есть получить право пользования участком недр можно через покупку компании, которая владеет лицензией. С введением в действие нового закона возникнет возможность переуступки прав пользования. Оценив право пользования по правилам оценочной деятельности, его, согласно гражданскому законодательству, можно будет использовать в качестве залога для обеспечения обязательств, передавать по договорам мены или дарения и т.д.
Таким образом, будет создана новая система отношений как между государством и недропользователями, так и между недропользователями.

- Изменится ли система платежей при недропользовании, т.е. какова фискальная составляющая будущего закона?

- В процессе обсуждения законопроекта высказывались различные предложения, в том числе радикальные - отказаться от НДПИ и перейти к регулярным платежам гражданско-правового характера. Основная привлекательность такого решения - возможность автоматически дифференциацировать плату (роялти), так как надо иметь в виду, что правовая конструкция российских налогов не подразумевает гибкость в таких элементах, как ставка налога. Проще говоря, сама правовая природа налога "сопротивляется" дифференциации.
В итоге все же решено действующую фискальную конструкцию не менять. Кроме того, в проекте сохранены все взимаемые в настоящее время платежи: разовые и регулярные платежи за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, сбор за участие в аукционе.

- Дифференциация НДПИ названа одним из основных направлений налоговой политики со сроком реализации начиная с 2007 года. В чем здесь проблема?

- Правительство поручило Минэкономразвития России до третьего квартала этого года подготовить предложения, связанные с дифференциацией НДПИ. И эта работа уже ведется.
В чем трудность? По своей экономической природе НДПИ является роялти. Одни страны - США, Канада, Китай, Нигерия, Индонезия - используют роялти, другие - нет. Например, в Великобритании и Норвегии дифференциальная рента изымается через налог на дополнительную прибыль, возникающую у пользователей недр.
В принципе, роялти может устанавливаться как налоговым законодательством, так и любым другим. В России для удобства администрирования роялти содержится в налоговом законодательстве и называется НДПИ.

- И все же, по какой схеме предполагается осуществлять дифференциацию?

- Несмотря на то, что правовая конструкция налога "не настроена" на дифференциацию, провести ее можно.
Дифференциация может состоять из нескольких элементов: первый - налоговые вычеты либо инвестиционных налоговых кредитов на этапе начала отработки месторождения, а также на этапе завершения отработки месторождения (т.е. для месторождений с высокой выработанностью).
Конечно, это не классическая дифференциация, которая принята в мире. Скорее, это возможность применения стандартных налоговых механизмов. Кредитование и вычеты - механизмы, хорошо отработанные в первой части Налогового кодекса, и возможность их специфического применения для НДПИ не вызывает сомнений.
Но наиболее вероятно, что движение к дифференциации НДПИ будет осуществляться именно в направлении с применением классических действующих схем.
Второй элемент - собственно дифференциация по горно-техническим условиям.
В мире существует практика изменения роялти в зависимости от специфических условий. Они могут быть разные: глубина залегания пласта, качество продукта (вязкость, содержание серы, парафинов и т.д.), место добычи (суша или море). В США ставка роялти дифференцирована только по одному параметру - по месту добычи (на суше - 16%, на шельфе - 12%), в Нигерии - по глубине добычи в море.

- Какие параметры дифференциации рассматриваются для нашего НДПИ?

- Разнообразие применяемых при добыче нефти технологий не позволяет "привязываться" к дебиту скважины. Дебит скважины - во многом вещь рукотворная. Его можно сделать меньше, можно - больше. Все зависит, повторюсь, от технологии. Поэтому сейчас более-менее проработан параметр общей выработанности месторождения. Из месторождения, степень выработки которого приближается к 85-90%, достаточно сложно добывать нефть. Правда, сплошь и рядом, как массовое явление, мы наблюдаем, что месторождения с выработанностью 100% нормально функционируют. Почему так происходит? Может быть, случайная ошибка, а может, и преднамеренное искажение.
Другой параметр, который следует исследовать в качестве фактора дифференциации - это качество нефти, которое устанавливается лабораторными исследованиями. Хотя дифференциация по качеству нефти существует и внутри самого месторождения. Например, по ряду месторождений Севера России в более глубоком горизонте содержание серы в нефти может сильно понижаться. "Скачет" и содержание парафинов.
Трудность в том, каким образом данные параметры администрировать. Например, качество нефти проверяется через систему испытаний продукции, но у нас в налоговом администрировании она не применяется.
Поэтому такой подход, как использование внеэкономических параметров, теоретически возможен, но его введение в налоговую практику сдерживается неопределенностями в администрировании.
В связи с этим возникла другая идея - ввести налог на дополнительный доход (НДД). Но и здесь есть трудности:
- в налоговой теории и в мировой практике роялти (для нас - НДПИ) и НДД сочетаются крайне редко или не сочетаются вообще, т.е. либо НДД, либо роялти;
- pатратность и сложность администрированияНДД соизмеримы с проблемами реализации "традиционного" подхода к дифференциации НДПИ.
Дело в том, что для целей налогообложения прибыли ведется общий учет расходов и доходов юридического лица. Выделить цеховые расходы и в соответствии с ними дифференцировать ставку налога на прибыль в принципе не представляется возможным без внесения серьезных изменений в законодательство либо введения очень специфического расчета доходов для налогообложения прибыли. Повторюсь, но трудности, которые здесь возникают, может быть, даже превышают трудности администрирования внеэкономических параметров.

- В других странах учет по каждой скважине ведется?

- Я и не говорю, что такой учет у нас невозможен. Но посмотрите: у компании, предположим, 50 месторождений, в каждом месторождении 20 участков, на каждом участке 10 скважин. Компания несет затраты на маркетинг, научные исследования, обслуживание офиса и т.д., еще она разводит кроликов и т.п., то есть занимается не только добычей. Соотнести общие расходы (доходы) компании с расходами (доходами), связанными с отдельным месторождением, очень сложно.

- Возможен ли переход на рентные платежи? Многие считают этот шаг необходимым с точки зрения государственных интересов.

- Упрощенно рента - некий незаработанный доход, который образуется благодаря природным факторам независимо от эффективности экономической деятельности субъекта. Это определение вульгарно, но с ним многие согласны. Изымается ли сегодня рента? Да, конечно, например, через действующий НДПИ по нефти. это коэффициент Кц, который "улавливает" главную рентную составляющую - изменение мировой цены на нефть.Изымается ли она в полном объеме? Нет, горно-технические условия не учитываются при назначении платежа.

- Именно на "привязку" ставки НДПИ к текущей мировой цене на нефть жалуются недропользователи, особенно работающие на внутреннем рынке?

- У нас внутренняя цена на нефть как рыночная категория отсутствует, потому что рынка как такового нет (объем продаж сопоставим с объемом потерь в трубопроводах), а колебания цен достигают 400% в течение квартала.
Да и что это за продажи? Эпизодические сделки по покупке нефти перерабатывающими заводами в случае временного дефицита. Я не знаю серьезных недропользователей, работающих только на внутреннем рынке. В подавляющем объеме нефть добывают компании со значительным экспортным оборотом. Проблема в другом: налоговая конструкция, существующая структура собственности и сложившаяся система нефтяных холдингов (так называемых вертикально интегрированных компаний) не способствуют формированию малого бизнеса. Во всех развитых странах малый бизнес выполняет две важнейшие функции:
- разведку месторождений (80% всех разведанных скважин США пробурены малыми предприятиями);
- отработку брошенных низкорентабельных скважин.
Первая может быть реализована и у нас: согласно новому закону о недрах, малая компания, которая разведала месторождение, но не в силах разрабатывать его самостоятельно, вправе продать права крупной компании.
Реализации второй мешает действующая система налогообложения. Для малых предприятий, отрабатывающих нерентабельные скважины, должна быть установлена максимально щадящая система налогообложения (что-то типа вмененки). Аналитики серьезно этим пока не занимались.

- Удивительно, но некоторые недропользователи высказываются против дифференциации, опасаясь, что их налоговые платежи вырастут. Обоснованны ли такие опасения?

- Известен закон сохранения: чтобы один платил меньше, другой должен платить больше? Однако в дифференциации НДПИ есть большой плюс: дифференцировать можно и ставку, и правила расчета налоговой базы. Считаю, что можно обойтись без повышения налоговых ставок, если будут вовлечены в отработку нерентабельные месторождения. При этом нейтральный фискальный эффект достигается за счет расширения налоговой базы. Этот вопрос обсуждался, и серьезных аргументов "против" нет.

- Готовятся к принятию новые Лесной и Водный кодексы. Будут ли в них реализованы рентные принципы?

- Да. В Лесном кодексе предложена самая, верная модель определения дифференциальной ренты: ставка арендной платы является предметом аукциона. То есть она не назначается, а устанавливается в конкурентной борьбе в результате аукционных торгов. Ставка арендной платы - это и есть отражение дифференциальной ренты конкретного участка леса с его особенностями. Дороже, чем на аукционе, ставку арендной платы продать нельзя.

- Дороже нельзя, но дешевле можно, и мы знакомы с такой практикой?

- Да, существует вероятность создания нездоровой конкурентной среды, возможность сговора. Но это другой вопрос - со сговором надо бороться. По-моему, более коррупционна ситуация, когда цену назначает чиновник. Задача состоит в том, чтобы исключить чиновника из процесса экономической деятельности.
По воде ситуация проще: ставки будут устанавливаться нормативными правовыми актами. Вода - это публичное достояние, она находится вне конкурентной среды, поскольку в России пока нет дефицита воды. Есть страны, где дефицит воды колоссальный, но и там плата за нее не используется как средство наполнения бюджета. Традиционно в большинстве промышленно развитых стран плата за воду взимается в размере, достаточном для управления водным режимом.
Ставки платы за воду будут необременительными, но, как и во всем мире, достаточными для обеспечения наличия воды, ее чистоты и режима водопользования (поддержка водных сооружений). При назначении платы, безусловно, будут использоваться рентные подходы, но "математически точно" изымать рентную составляющую нет необходимости.

- Давно идут разговоры о новом законе, регулирующем плату за загрязнение окружающей среды. Когда он будет принят, и насколько радикальные изменения планируются?

- Действительно, такой законопроект должен быть подготовлен и в июне внесен в Правительство, с тем чтобы с 2006 года новый закон мог вступить в силу. Плата за негативное воздействие на окружающую среду будет реформироваться. И хотя от принципа "база-ставка" мы отойти не сможем, важно, как та и другая будут определяться. Здесь важное нововведение - предлагается отменить плату с выбросов в пределах нормативов, т.е. плата будет взиматься только со сверхнормативных выбросов.

- Не ухудшит ли такое решение экологическую обстановку?

- Надеемся, что только поможет улучшить. Суть любого норматива, вплоть до ограничения скоростного режима на дорогах - установление допустимых пределов риска, соблюдение которых должно обеспечивать безопасность. В конкретном примере - участников дорожного движения, в экологии - сохранение окружающей среды. Взимать плату с законопослушных лиц некорректно: тогда дискредитируется сам норматив. А вот за превышения норматива необходимо штрафовать и, зачастую, достаточно существенно. Проблема, которую вы затронули, на самом деле другая: выполняют ли действующие сегодня экологические нормативы те самые функции "барьеров риска" или нет? Но эта уже тема разговора со специалистами другого профиля.

Налоговая политика и практика

в начало