Правовые основы нефтяной деятельности в Норвегии

В. Кокин, к.ю.н., представитель компании "Норск Гидро"

Норвегия за короткий период времени после открытия на ее континентальном шельфе запасов углеводородов превратилась в одного из основных экспортеров нефти и газа в мире. Развитие нефтегазовой промышленности стало мощным импульсом в подъеме экономики страны. Норвегия, начинавшая добычу нефти и газа, не имея в этом никакого опыта, превратилась в лидера мировых технологий по освоению морских месторождений. Этому в немалой степени способствовал продуманный и гармоничный правовой режим недропользования на норвежском континентальном шельфе.
Основным нормативным правовым актом, регламентирующим организацию добычи нефти и газа на континентальном шельфе Норвегии, является Закон о нефтяной деятельности1, принятый в 1996 г. Кроме того, к Норвегии, которая является ассоциированным членом Европейского экономического пространства, относятся нормы Европейской директивы 94/22/EC по выдаче и использованию лицензий на геологоразведку и добычу углеводородов (Licensing Directive 94/22/EC).
Законом установлено, что Норвегия имеет исключительные суверенные права по разведке и разработке всех углеводородных залежей, расположенных в границах внутреннего, территориального моря и континентального шельфа, что и составляет юридическую основу регулирования данного сектора общественных отношений со стороны государства.
Весь континентальный шельф Норвегии разделен на географические прямоугольные блоки размером 15 минут долготы и 20 минут широты. Для проведения геологоразведки или добычи компании должны получить соответствующую лицензию. Но перед выдачей лицензии на добычу на лицензионном блоке должна быть проведена разведка.
Норвежская лицензионная система недропользования на континентальном шельфе в обобщенном виде сводится к следующему2. Лицензию на геологическое, геофизическое, геохимическое и геотехническое изучение блоков, включая инженерно-техническое бурение (т.е. на небольшую глубину для изучения свойств донного грунта) можно получить на неисключительной основе и только после того, как будет проведена оценка возможного воздействия планируемых операций на окружающую среду. Такая лицензия не позволяет ее обладателю проводить геолого-разведочное бурение.
Лицензии на добычу являются исключительными и выдаются государством в ходе лицензионных раундов, которых за период 1965—2003 гг. было проведено семнадцать3. Лицензионный раунд с указанием выставляемых блоков объявляется Министерством нефти и энергетики. Заявки на получение лицензий могут подавать юридические и физические лица, как поодиночке, так и группами. Но на практике физические лица еще не разу не подавали заявок. Министерство нефти и энергетики изучает заявки, проводит квалификационный отбор, критерии которого должны быть объективными, недискриминационными и опубликованными во время объявления о проведении лицензионного раунда.
По итогам отбора министерство высылает отобранным участникам или группам участников письма с перечнем условий и описанием программы работ, а также с указанием распределения долей участия и назначением одного из участников оператором, который будет отвечать за выполнение операций в соответствии с лицензией. Даже при групповой заявке состав участников может быть изменен.
Государство во всех лицензиях имеет долю своего прямого участия. С 1973 по 1991 г. такая доля не могла быть менее 50%, однако в последующих лицензионных раундах она постоянно сокращалась. Если условия, объявленные министерством, принимаются, то Правительство Норвегии подводит окончательные итоги лицензионного раунда и выдает лицензию.
Участники-победители подписывают между собой соглашение о совместной деятельности и создают совместное предприятие без образования юридического лица. Аналогом в российском законодательстве может служить договор простого товарищества.
Обладатели добычной лицензии получают на данном участке недр исключительные права на разведку и добычу углеводородов на определенный срок. Основными правовыми документами для проведения работ являются: лицензия, договор о совместной деятельности и договор о ведении бухгалтерского учета.
Добычная лицензия регулирует права и обязанности ее обладателя по отношению к государству. Данный документ дополняет нормы Закона о нефтяной деятельности и конкретизирует условия каждой лицензии. По каждой выдаваемой лицензии обозначается срок проведения разведочных работ, который не может превышать 10 лет. За этот срок необходимо выполнить определенный объем исследований, включая сейсморазведку, разведочное бурение и т.д. После выполнения объема геолого-разведочных работ обладатель лицензии, как правило, имеет право оставить за собой до половины площади лицензионного участка на срок до 30 лет. За оставленную территорию уплачиваются сборы, определяемые в виде ставки за 1 кв. км. Если все лицензиаты согласны, то лицензию можно вернуть государству (при отрицательных результатах разведки).
Чтобы приступить к добыче на месторождении, лицензиаты должны разработать и представить на утверждение в Министерство нефти и энергетики план разработки и эксплуатации месторождения (PDO ≈ plan for development and operations). Отдельно составляется лицензиатами и утверждается тем же министерством план по установке и эксплуатации сооружений, транспорту и использованию продукции (PIO ≈ plan for installation and operation).
Договор о совместной деятельности ≈ разновидность гражданско-правового договора; он регулирует отношения между владельцами лицензии. Договор становится основой ежедневной организации и выполнения работ по лицензии, регулирует вопросы распределения выручки. Он обязывает лицензиатов создать руководящий орган, состоящий из представителей всех участников, для принятия совместных решений. В договоре определяются правила голосования и принятия решений, а также функции оператора, его права и обязанности по отношению к другим участникам.
Договор о ведении бухгалтерского учета детально регулирует вопросы бухгалтерского учета и финансирования внутри совместного предприятия.
Поскольку образованное совместное предприятие не является юридическим лицом, оно не подпадает под действие норвежского Закона о партнерстве 1985 г. (Partnership Act, 1985). Это означает, что оно не является налогоплательщиком. Налоги уплачиваются каждым партнером раздельно на корпоративной основе, в зависимости от доли доходов и расходов. Налогоплательщик имеет право уплачивать налоги после консолидации доходов и расходов по нескольким лицензиям, в которых он участвует.
Обобщая, следует отметить, что в Норвегии действует концессионная система недропользования, хотя формально она называется лицензионной. Но суть не в названии, а в том, как регулируются отношения. Государство заключает гражданско-правовой договор с недропользователем, очень детально прорабатывает его условия и впоследствии жестко контролирует его соблюдение.
Если по результатам геологоразведки окажется, что открытое месторождение простирается по площади нескольких добычных лицензий, то их владельцы обязаны заключить соглашение об объединении (unitisation agreement), которое обеспечивает надлежащее использование запасов и регулирует права участников на открытое месторождение. Обычно доли участия в объединенной лицензии делятся пропорционально объемам запасов под соответствующими участками, поэтому они могут отличаться от первоначально утвержденных долей при выдаче каждой из лицензий. Но в любом случае соглашение об объединении подлежит утверждению Министерством нефти и энергетики.
Особенностью нефтяного законодательства Норвегии является также то, что лицензии на добычу выдаются только юридическим лицам, зарегистрированным в Норвегии или в зоне Евросоюза или Европейского экономического пространства, а также физическим лицам, проживающим в Норвегии. Если предпочтение в ходе лицензионного раунда отдается иностранной компании, то она может через схему гарантийного обеспечения (pass through arrangement) работать через подразделение компании, зарегистрированное в Норвегии. При этом формальным держателем лицензии будет норвежская компания, а вся практическая работа осуществляется в иностранной компании. С точки зрения подоходного налога такое подразделение, за некоторыми исключениями, приравнивается к норвежской компании с ограниченной ответственностью. Но указанная схема работы также должна быть утверждена Министерством нефти и энергетики.
Как отмечалось выше, Норвегия проводит политику государственного участия в лицензиях на разведку и разработку углеводородов. С 1965 по 1985 г. это осуществлялось через компанию "Статойл", а затем был создан институт так называемого государственного прямого финансового участия (State's Direct Financial Interest ≈ SDFI). После создания данного института ему передавались большие доли участия почти во всех лицензиях, по которым велась добыча. До недавнего времени от имени государства управление государственным прямым финансовым участием велось через компанию "Статойл". В последние годы государство начало распродавать часть долей своего участия в старых проектах и создало две специализированные компании: "Петоро" ≈ для управления государственным прямым финансовым участием, и "Газко" ≈ для эксплуатации газотранспортной системы.
Характерной чертой правового регулирования нефтегазодобычи в Норвегии является особый характер ее налогообложения. Впервые законодательство по налогообложению нефтяной деятельности в Норвегии появилось в 1965 г., когда были выданы первые лицензии на проведение геолого-разведочных работ на норвежском континентальном шельфе. Это Закон о налогообложении нефти (Petroleum Tax Act, 1965). Целью издания закона стало, во-первых, распространение юридической базы налогообложения на континентальный шельф, который не входит в территориальные границы Норвегии, а во-вторых, введение специального налогового режима для геологоразведки и добычи углеводородов. В 1975 г. был принят новый Закон о налогообложении нефти4 (Petroleum Tax Act, 1975), который закрепил норму об обязательном участии государства в любом из лицензируемых участков, а также ввел некоторые поправки в налоговый режим. С тех пор ключевые положения закона сохраняют силу. И его нормы в сочетании с нормами общего налогового законодательства (General Tax Act, 1999) являются основой налогообложения работ на норвежском континентальном шельфе.
Общий доход государства от нефтегазодобычи в Норвегии складывается из следующих основных элементов:
∙ поток наличности от государственного прямого финансового участия в лицензиях на добычу (SDFI)5;
∙ налоги (корпоративный и специальный);
∙ дивиденды от доли участия государства в компаниях "Статойл" и "Норск Гидро";
∙ сборы за выброс СО2;
∙ роялти;
∙ плата за площадь лицензионного участка.
В настоящее время более половины дохода государства поступает за счет его прямого участия в лицензиях по добыче.
Следует особо отметить, что режим налогообложения нефтяной деятельности в Норвегии ≈ один из самых жестких в мире. Он характеризуется крайне высоким уровнем предельной ставки налога на прибыль (78%). Бремя налоговой нагрузки несколько компенсируется за счет налоговых льгот, таких, например, как быстрая амортизация оборудования (в течение 6 лет), немедленный учет всех затрат на геологоразведку, 30%-ная скидка в отношении специального налога на капитальные затраты, налоговые вычеты финансовых затрат, имеющих отношение к деятельности по добыче углеводородов. А наиболее важным моментом является возможность налогоплательщика консолидировать расходы и доходы по нескольким проектам. Это, между прочим, означает, что 78% риска того, что геологоразведка даст отрицательный результат, несет государство!
Налог на прибыль складывается из двух составляющих ≈ обычного корпоративного налога (28%), который относится к доходам от любой деятельности компаний, и специального налога (50%), которым дополнительно облагаются только доходы от добычи и транспортировки углеводородов на континентальном шельфе (так называемый морской налоговый режим ≈ offshore tax regime). Таким образом, максимальная ставка налога на прибыль для морской нефтегазодобычи и транспортировки продукции достигает 78%.
Расходы на геологоразведку по выбору налогоплательщика могут быть либо списаны на себестоимость немедленно, либо капитализированы и амортизированы в последующем. При этом не важно, дала ли геологоразведка положительный результат или отрицательный.
Все затраты на разработку месторождения амортизируются в течение 6 лет. К ним относятся как прямые, так и косвенные затраты: расходы на проектирование, строительство, установку морских сооружений для добычи, прокладку трубопроводов, бурение эксплуатационных скважин; заработная плата; затраты на закупку материалов и оборудования. Эксплуатационные затраты исключаются из налогооблагаемой базы.
Сбор за выброс СО2 составляет в настоящее время 0,73 норвежской кроны6 за 1 куб. м газа или 1 л нефти, сжигаемых или выпускаемых в атмосферу. Данный сбор с точки налогообложения входит в состав эксплутационных затрат и не учитывается при расчетах корпоративного подоходного налога и специального налога. Для некоторых месторождений сборы за выброс СО2 превышают 10% общих эксплутационных затрат7.
По отдельным месторождениям может устанавливаться особый налоговый режим. Так, для газового месторождения Сновит амортизационный период затрат составляет три года вместо обычных шести.
Несмотря на очень жесткий налоговый режим, нефтегазодобыча в Норвегии активно развивается, в том числе и за счет капиталовложений иностранных компаний. Начиная с 1992 г. ежегодные инвестиции в нефтяную отрасль здесь составляют более 40 млрд крон, а в 1998 г. достигли рекордного уровня в 80 млрд крон8. А в 2001 г. капитальные затраты в отрасли составили около 60 млрд крон9.
В Норвегии только незначительная часть уже полученных налоговых сборов от нефтегазодобычи идет в экономику страны, а текущие налоговые сборы вкладываются в финансовые активы за рубежом для потребления их в будущем, когда доходы государства от углеводородных запасов станут сокращаться. Стратегической целью норвежского правительства является максимизация общенационального дохода от существующих активов в долгосрочном плане, и для достижения данной цели оно разрешает частным инвесторам получать ускоренный возврат их капиталовложений. Государство берет на себя наибольшую часть риска в отношении возможных убытков при геологоразведке и превышении затрат при освоении новых месторождений. В то же время риск изменения цен на нефть пропорционально распределяется между государством и инвестором. Таким путем норвежское правительство создает инвестиционный климат, который представляется достаточно привлекательным для международных компаний.
В начале освоения нефтегазовых ресурсов Северного моря норвежские власти утвердили список десяти "Нефтяных заповедей"10, которые неукоснительно исполнялись, остались неизменными до сих пор и стали основой всех нормативных правовых актов, регулирующих добычу углеводородов на шельфе Норвегии.
1. Обеспечить государственное руководство и контроль над всей деятельностью на норвежском континентальном шельфе.
2. Эксплуатировать запасы углеводородов таким образом, чтобы Норвегия минимизировала свою зависимость от импорта сырой нефти.
3. На основе нефтяной отрасли развивать новые отрасли промышленности.
4. Развитие нефтяной и газовой промышленности должно учитывать возможности существующей промышленности и состояние окружающей среды.
5. Сжигание ценного природного газа на норвежском континентальном шельфе неприемлемо, за исключением коротких периодов проведения испытаний.
6. Нефть с норвежского континентального шельфа, по общему правилу, должна поставляться в Норвегию, если другие варианты не диктуются соображениями социальных последствий.
7. Правительство на всех соответствующих уровнях должно участвовать в обеспечении интересов Норвегии в норвежской нефтяной промышленности и в развитии интегрированной норвежской нефтяной сферы с учетом как национальных, так и международных целей.
8. Для обеспечения экономических интересов правительства и благоприятного сочетания национальных и иностранных интересов будет создана государственная нефтяная компания.
9. Работы к северу от 62-й параллели должны соответствовать особым требованиям социальных последствий, присущим данной части страны.
10. Будущие норвежские открытия углеводородов могут поставить новые задачи перед норвежской иностранной политикой.
Думается, что аналогичные заповеди приемлемы и при создании нормативно-правовой основы освоения российского шельфа.

в начало