Высокая зависимость российской экономики от нефти и газа снижает устойчивость бюджета, что требует проведения взвешенной бюджетной политики и особых механизмов управления обязательствами государства. Поступления из нефтегазового сектора России обеспечили в 2005 году около 38% доходов консолидированного бюджета и 50% доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности некоторыми нефтяными компаниями). Сильная зависимость экономики и бюджета от сырьевых ресурсов создает серьезные макроэкономические риски.
Давайте вспомним 1998 год. При снижении цены на нефть до 12 долл. США/барр. государство оказалось не в состоянии обслуживать свой долг, был объявлен дефолт. В результате с июля по декабрь 1998 года доллар подорожал с 6 до 20 руб., инфляция возросла с 11% в 1997 году до 84,4% в 1998 году. Заработная плата в 1998 году увеличилась в номинальном выражении всего лишь на 8,9%, а с учетом роста цен — снизилась на 13,4%. Золотовалютные резервы страны сократились с 18,4 млрд долл. на начало августа 1998 года до 12,5 млрд долл. США на начало сентября 1998 года. Непроцентные расходы федерального бюджета обвалились с 16,9% ВВП в 1997 году до 12,3% ВВП в 1998 году и 10,5% ВВП в 1999 году. Даже в успешные годы начала нынешнего десятилетия при росте цены на нефть до 61 долл. США и росте ВВП в среднем на 6,8% в год в 2006 году непроцентные расходы достигли 15,6% ВВП. Подверженность российского бюджета таким рискам сохраняет опасность падения жизненного уровня и вероятность социального протеста.
Нужно констатировать, что стабильность бюджета в долгосрочном периоде до сих пор еще не достигнута. Данная задача стратегически не решалась ни в СССР, ни в современной России.
В бюджетном послании президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2007 году" в качестве основной поставлена задача обеспечения сбалансированности бюджетной системы в долгосрочном периоде. Наряду с изменением цены на нефть, что было главной причиной нестабильности бюджетных доходов в последние годы, на устойчивость поступлений в бюджет в долгосрочном аспекте влияет объем добычи нефти и газа, величина их запасов. Для решения этих проблем создаются фонды невозобновляемых ресурсов, которые делятся на стабилизационные, предназначенные для страховки бюджета и экономики при падении цен на ресурсы в краткосрочном периоде, и сберегательные (фонды будущих поколений), которые имеют своей целью долгосрочное выравнивание доходов от невозобновляемых ресурсов.
1. Итоги функционирования стабилизационного фонда в 2004-2006 гг. и необходимость совершенствования его механизма
Создание в 2004 году стабилизационного фонда сыграло ключевую роль в обеспечении как макроэкономической стабильности, так и бюджетной устойчивости. Так, прирост денежного предложения (денежная база) при условии полного направления средств фонда на расходы в 2004 году составил бы 62,2% против 24,8% фактически, в 2005 году — 209,4% против 31,6%. При отсутствии стабилизационного фонда расходы федерального бюджета в 2004 году составили бы 19% ВВП, в 2005 году — 22,6% ВВП. А к 2009 году при прогнозе цены на нефть в размере 48 долл. США/барр. они должны сократиться до 17,1% ВВП.
Вместе с тем накопление средств в стабилизационном фонде лишь частично сглаживает влияние сырьевых доходов на бюджет и экономику. Несмотря на то что цена отсечения согласно действующему законодательству является постоянной в размере 27 долл. США/барр., фактически, с учетом того, что она служит основанием для направления в фонд только двух доходов — налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть и вывозных пошлин на нефть, другие поступления от нефти и газа используются на расходы бюджета в полном объеме. В результате фактическая цена отсечения1 с учетом использования других нефтегазовых доходов складывается выше. Так, в 2004 году фактическая цена отсечения для бездефицитного формирования бюджета составила 22 долл. США/барр., в 2005 году — 25,4 долл. США/барр., в 2006 году — 36,3 долл. США/барр. А на период 2007-2009 годов она прогнозируется в среднем на уровне 33 долл. США/баррель.
В связи с этим нужно особо отметить, что одним из самых главных факторов, который необходимо учитывать при разработке принципов бюджетной политики на долгосрочную перспективу, является предстоящее снижение бюджетных поступлений из нефтегазового сектора. Это связано с тем, что физический объем добычи и экспорта нефти и газа будет намного уступать темпам роста ВВП. По оценке Минприроды России, объем разведанных запасов нефти будет исчерпан в течение ближайших 40 лет. А также в среднесрочной перспективе сохранится повышение курса рубля, что приведет к сокращению доходов от экспорта по отношению к ВВП.
В результате величина базовых нефтегазовых доходов при цене на нефть марки "Юралс" в размере 27 долл. США на прогнозируемый период (в текущих ценах) в процентах от ВВП будет постепенно сокращаться — с 3,6% ВВП в 2006 году до 2,9% ВВП в 2009 году. Эта тенденция носит долгосрочный характер. В 2015 году базовые нефтегазовые доходы уменьшатся до 2% ВВП, в 2030 году — до 1,1% ВВП, в 2046 году — до 0,7% ВВП. При этом общая величина расходов только за счет снижения базовых нефтегазовых доходов должна быть сокращена с 17,5% ВВП в 2007 году до 15,9% ВВП в 2015 году, 15% ВВП в 2030 году и 14,6% ВВП в 2046 году. Кроме того, по причинам, изложенным выше, будут сокращаться и конъюнктурные нефтегазовые доходы (суммарные нефтегазовые доходы за вычетом базовых нефтегазовых доходов) даже при относительно высоких ценах на нефть. И в результате общее уменьшение расходов бюджета будет еще на один-два процентных пункта ВВП больше.
Важно отметить, что возможности правительства адаптироваться к изменению доходов существенно ограничены. Фактически чрезвычайно сложно снизить зарплату работникам бюджетного сектора или свернуть основные социальные программы из-за падения уровня нефтегазовых доходов. Сокращение расходов даже на 2-3,5% ВВП можно показать на примере того, что в 2006 году размер используемых доходов от нефти и газа на расходы составит 5,3% ВВП, а в 2009 году — 3,5% ВВП, т.е. снизится на 1,8 процентных пункта ВВП. К примеру, 1,8% ВВП в 2007 году приходится на финансирование из федерального бюджета всего образования, здравоохранения, культуры и поддержки средств массовой информации. А сокращение нефтегазовых доходов, направляемых на расходы, с 3,5% ВВП в 2009 году практически до нуля к периоду после исчерпания разведанных запасов нефти, т.е. к 2047 году, означало бы сокращение расходов федерального бюджета на всю национальную оборону и финансирование МВД. При утрате соответствующего источника доходов в целях поддержания расходов потребовалось бы увеличение налоговой нагрузки на такую же величину. В то же время перед властью на длительный период стоит проблема ухудшения демографической ситуации и роста нагрузки на бюджетную систему в связи с необходимостью сохранить и даже увеличить выплаты пенсионерам.
Таким образом, федеральный бюджет уже сегодня начинает испытывать существенные макроэкономические риски. Решение данной проблемы зависит от того, насколько быстро удастся найти альтернативные устойчивые источники финансирования бюджетных расходов, что требует пересмотра действующих принципов построения бюджета.
Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение среднесрочной и долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также в предотвращении резких изменений (вслед за ценами на сырье на мировом рынке) параметров денежно-кредитной и курсовой политики.
Именно неустойчивость как в краткосрочном, так и в долгосрочном аспекте поступлений в бюджет от нефти и газа делает необходимым переход к бюджетному планированию на основе концепции "ненефтегазового бюджета", которая предусматривает:
1. Раздельный учет нефтегазовых и ненефтегазовых доходов.
2. Определение оптимальной величины нефтегазового трансферта — нефтегазовых доходов бюджета, которые могут использоваться для финансирования расходов.
3. Создание на базе стабилизационного фонда нефтегазового фонда с выделением в его составе резервного фонда и фонда сбережений.
4. Определение предельной величины заимствований и других источников покрытия дефицита, направляемых на финансирование ненефтегазового дефицита.
Использование концепции "ненефтегазового бюджета" позволит практически полностью взять под контроль зависимость бюджетной политики от колебаний внешней конъюнктуры, а также гарантировать стабильный уровень расходов в случае неожиданного снижения цен на ресурсы и постепенного перехода к обеспечению большей части расходов бюджета ненефтяными поступлениями.
2.Формирование нефтегазового фонда России
В нефтегазовый фонд на специальный счет перечисляются нефтегазовые доходы — НДПИ на нефть и газ, вывозные пошлины на нефть, нефтепродукты и газ, а также налог на прибыль организаций, зачисляемый в федеральный бюджет в части доходов, полученных от реализации нефтегазовой продукции; доходы от различных форм участия в капитале, дивиденды по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации в части доходов федерального бюджета, поступающих от предприятий, осуществляющих добычу углеводородного сырья и производство нефтепродуктов; доходы от деятельности совместного предприятия "Вьетсовпетро" (в предыдущем варианте концепции "ненефтегазового бюджета", представленной в правительство Российской Федерации, в состав нефтегазовых доходов также были включены акцизы на углеводороды, которые после обсуждения с заинтересованными министерствами и ведомствами были исключены из данного перечня доходов и был осуществлен соответствующий пересчет всех параметров ненефтегазового баланса бюджета).
Кроме того, в нефтегазовый фонд поступает инвестиционный доход от размещения его средств.
В составе нефтегазового фонда предлагается выделить резервный фонд и фонд сбережений, различающиеся функциями и правилами управления.
Резервный фонд — фонд, обеспечивающий стабильность расходов федерального бюджета и полное выполнение взятых им обязательств в условиях падения мировых цен на нефть и газ.
Фонд сбережений выполняет функцию сбережения части нефтегазовых доходов для будущих поколений и обеспечения устойчивости бюджетной системы в долгосрочном временном горизонте. Управление средствами фонда сбережений должно быть направлено на получение максимального дохода при установленных ограничениях на инвестиционные риски.
Нефтегазовый трансферт в федеральный бюджет на покрытие ненефтегазового дефицита финансируется из нефтегазового фонда. Также за счет средств нефтегазового фонда должны покрываться затраты на управление средствами фонда, если такие расходы имеются. Трансферт не может носить целевой характер.
Размеры нефтегазового трансферта должны определяться на долгосрочную перспективу на основе принятого общего принципа, не подлежащего постоянному пересмотру. Величина нефтегазового трансферта должна быть закреплена законодательно, что заменит закрепленную законодательно цену отсечения. Величина нефтегазового трансферта может быть пересмотрена только в том случае, если в течение нескольких лет подряд цена на нефть складывается существенно ниже той, которая была взята при установлении величины трансферта, и резервный фонд будет практически полностью использован.
3. Долгосрочная средняя цена на нефть
Для определения основных параметров создаваемого нефтегазового фонда необходимо определиться по долгосрочному прогнозу цен на нефть.
Следует отметить, что перспективные прогнозы цен на нефть (пять лет и более) характеризуются высокой ошибкой прогнозирования в связи со значительной волатильностью рынка энергоносителей. В этом отношении любые предположения об уровне цен на нефть в долгосрочном периоде носят относительно условный характер. В настоящее время диапазон предположений о будущих ценах на нефть достаточно широк. Согласно варианту высоких цен на нефть прогноза Агентства энергетической информации США (дата прогноза — февраль 2006 года, обновляется ежегодно), цены на нефть, импортируемую в США, в 2030 году составят 102,5 долл.США/барр. в ценах 2006 года, в то же время по варианту низких цен — всего лишь 36,1 долл.США/барр.
По базовому варианту прогноза Международного энергетического агентства (дата прогноза — ноябрь 2006 года), цена на импортируемую ОЭСР нефть (в 2005 году ее численное значение совпало с ценой марки "Юралс") составит в 2010 году в ценах 2005 года 51,5 долл.США/барр., в 2015 году — 47,8 долл.США/барр., в 2030 году — 55 долл.США./барр.
Бывший главный экономист МВФ г-н Рогофф высказал уверенность в том, что в ближайшие 5-7 лет цены на нефть хотя бы на время упадут до 20 долл.США/барр.
Обобщение имеющихся прогнозов показывает, что с наибольшей вероятностью долгосрочная цена на нефть находится в диапазоне от 40 до 50 долл.США/барр. в ценах 2006 года. При этом с учетом инфляции в США этот прогноз в долларах текущих лет означает формирование цены на нефть в 2046 году на уровне 107,5 и 134,4 долл.США/барр.
4. Величина резервного фонда
Для определения величины резервного фонда исходим из того, что его размер должен покрывать потери федерального бюджета при снижении цен на нефть с 40 долл. США (нижняя граница интервала долгосрочной средней цены на нефть консенсус-прогнозов ведущих международных институтов) до 28,85 долл. США — средней цены на нефть за истекшие десять лет — с 1996 по 2005 год в постоянных ценах 2006 года сроком на три года. Трехлетний горизонт определяется переходом к среднесрочному бюджетному планированию, ограничивающему возможность оперативной корректировки бюджетных расходов. Полные потери федерального бюджета при снижении цены на нефть на 1 долл. США/барр. в условиях 2006 года составляют 0,21% ВВП. В результате получаем объем резервного фонда в размере 7% ВВП. При ориентировании на долгосрочную цену на нефть в размере 50 долл. США/барр. и соответствующем более высоком объеме использования нефтегазовых доходов для компенсации выпадающих доходов в течение трех лет необходимый объем резервного фонда составил бы 13,3% ВВП, а в течение двух лет — 8,9% ВВП. Поскольку на сегодняшний день вероятность существенного падения цен на нефть невысока, то величина резервного фонда может находиться в интервале 7-10% ВВП.
Отметим, что по состоянию на 1 декабря 2006 года накопленный объем средств стабилизационного фонда составил 2189,5 млрд руб., или 8% ВВП.
5. Факторы, определяющие величину нефтегазового трансферта
Формирование нефтегазового трансферта должно соответствовать нескольким принципам:
во-первых, величина трансферта должна обеспечивать долгосрочную устойчивость бюджета;
во-вторых, трансферт должен формироваться исходя из ограничений денежно-кредитной политики;
в-третьих, трансферт должен базироваться на определении долгосрочной средней цены на нефть.
Величина трансферта отражает перераспределение нефтегазовых доходов бюджета между текущим потреблением и потреблением будущих поколений.
Кроме названных факторов на определение величины нефтегазового трансферта также влияют прогнозные показатели:
темпов роста экономики;
объемов добычи и экспорта нефти и газа;
обменного курса рубля;
уровня инфляции в России и США (поскольку цена на нефть номинирована в долл. США);
уровня доходности вложений резервного фонда и фонда сбережений.
Во всех нижеприведенных сценариях сбережения нефтегазовых доходов в качестве исходных условий в отношении динамики добычи нефти и газа приняты прогнозы Минприроды России. По нефти — темпы роста физических объемов добычи с 2010 по 2020 год приняты в размере 2% в среднем в год, начиная с 2021 года — ежегодное сокращение темпов добычи на 1%. По газу — темпы роста физических объемов добычи с 2010 по 2030 год приняты в размере 2,2% в среднем в год, а начиная с 2031 года — стабилизация объемов добычи.
Средние темпы роста экономики на период до 2020 года прогнозируются с постепенным их снижением до 4%. Начиная с 2021 года предполагается, что ВВП будет расти в среднем на 3% ежегодно. Динамика обменного курса предполагает существенное сокращение в перспективе темпов повышения реального курса рубля и даже переход к небольшому ослаблению курса в более отдаленном будущем. Инфляция в России уменьшается до 3% в 2015 году, а с 2031 года становится равной 2,5%.
Среднегодовая доходность от размещения средств резервного фонда — 3,5%, фонда сбережений — 6,5%. Инфляция в США оценивается в размере 2,5% в среднем за год.
По данным Минприроды России и программы геологоразведочных работ, к 2020 году ставится задача восстановить объем разведанных запасов нефти. Вместе с тем этот результат пока не может служить основой для проведения расчетов по различным сценариям фонда сбережений.
Исходя из вышеизложенных принципов и предположений определялась оптимальная величина нефтегазового трансферта, которая может быть рассчитана в рамках двух различных стратегий.
6. Две долгосрочные стратегии сбережения
Использование расчетных объемов нефтегазовых доходов при отсутствии ограничений по денежно-кредитной политике, которые еще несколько лет будут сохранять свою актуальность, можно осуществлять в рамках двух различных стратегий.
Первая стратегия — формирование "фонда будущих поколений" — подразумевает как равномерное расходование доходов от нефти и газа в течение всего периода до исчерпания ресурсов, так и сохранение уровня потребления после их исчерпания путем накопления нефтегазового фонда до величины, позволяющей использовать инвестиционный доход от его размещения на финансирование расходов в размерах, соответствующих ранее достигнутому уровню использования нефтегазовых доходов.
Вторая стратегия заключается в максимальном использовании доходов от нефти и газа в настоящее время и поддержании высокого уровня расходов бюджета с последующим существенным их сокращением. Данный подход в ближайшие годы дает возможность осуществлять расходы на 2-3% ВВП больше при сохранении относительно высоких цен, чем при реализации первой стратегии.
Рассмотрим возможные пути реализации этих стратегий.
Первая стратегия соответствует концепции "фонда будущих поколений", предусматривающей такое управление нефтегазовыми доходами, при котором после исчерпания ресурсов население страны будет продолжать использовать доход от нефтегазовых ресурсов в виде дохода от инвестирования сбереженных средств.
Анализ показывает, что поддержание постоянного уровня госпотребления в процентном отношении к ВВП за счет доходов от инвестирования фонда сбережений требует, в первую очередь, поддержания величины самого фонда с целью обеспечения постоянного дохода от его размещения. Для того чтобы и поддержать фонд сбережений, и обеспечить постоянный доход от размещения его средств при цене на нефть 50 долл. США, величина такого трансферта должна составить 2,2% ВВП. При этом фонд сбережений к 2030 году составит 94% ВВП, а к 2046 году — 143% ВВП.
Учитывая, что фонд сбережений будет постоянно накапливаться, при реализации данного варианта стратегии необходимость в резервном фонде отпадает. Это означает, что при снижении цены на нефть, которое не обеспечит постоянный трансферт, он в рамках заданных параметров будет финансироваться за счет фонда сбережений.
Существует еще один вариант реализации первой стратегии. Он заключается в том, чтобы, с одной стороны, увеличить текущее потребление нефтегазовых доходов до момента исчерпания ресурсов, с другой стороны, после этого момента поддержать постоянный объем трансферта за счет постепенного сокращения размера фонда в течение как минимум двадцати лет, а затем со временем будет сокращаться и сам трансферт. При этом варианте постоянный трансферт как до исчерпания ресурсов, так и некоторое время после этого может поддерживаться начиная с 2010 года на уровне 3,6% ВВП при цене на нефть 50 долл. США/барр. Объем нефтегазового фонда достигнет в 2046 году 60% ВВП, а инвестиционный доход будет равен объему трансферта в размере 3,6% ВВП. В данном случае в рамках действующего законодательства это соответствовало бы росту фактической "цены отсечения", которая составит в 2010 году 36 долл. США/барр., в 2020 году — 50 долл. США/барр., в 2030 году — 80 долл. США/барр., в 2046 году — 184 долл. США/барр.
Из этих двух вариантов реализации первой стратегии первый вариант наиболее полно отвечает целям фонда будущих поколений, но требует существенного сокращения нынешнего уровня госпотребления за счет нефтегазовых доходов и поддержания в течение длительного времени значительного объема фонда. Второй вариант, в целом выполняя роль "фонда будущих поколений", тем не менее потребует в период после исчерпания ресурсов постепенного снижения уровня расходов. Вместе с тем он повышает уровень текущего использования нефтегазовых доходов и не требует столь значительного роста фонда — он достигает 60% ВВП к 2046 году.
В рамках реализации второй стратегии можно также обозначить два варианта. Первый вариант означает переход к полному использованию текущих доходов от нефти и газа, после того как ограничения по денежно-кредитной политике станут менее жесткими. При данном варианте при цене на нефть в размере 50 долл. США/барр. трансферт сократится с 6,8% ВВП в 2010 году до 4% ВВП в 2030 году и 2,7% ВВП в 2046 году. Максимальный объем нефтегазового фонда сложится в 2010 году в размере 16,5% ВВП, а затем он будет постепенно сокращаться и составит 11,8% ВВП в 2046 году.
После исчерпания ресурсов накопленный объем фонда будет полностью потрачен на расходы в размере трансферта 2046 года в течение 4-5 лет. Основной недостаток данного варианта заключается в том, что бюджетная политика становится проциклической — полностью зависящей от конъюнктуры цен на сырье на мировом рынке, что в периоды падения цен на нефть может вызвать существенное замедление темпов роста экономики и не исключает экономического спада. В этом мы убедились на примере кризиса 1998 года.
Даже при стабильно высоких ценах на нефть ежегодное сокращение нефтегазовых доходов приведет к необходимости постоянного сокращения расходов. По сути, к моменту исчерпания запасов нефти должна либо в результате изменения структуры экономики, доходов бюджета увеличиться способность бюджета изыскивать другие источники, либо должны значительно сократиться расходы. Очевидно, что в большей части заместить нефтегазовые доходы доходами, не связанными с сырьем, не удастся. Учитывая изложенное, реализация этого варианта не представляется возможной.
Другим вариантом в рамках второй стратегии является более равномерное распределение трансферта на период до исчерпания разведанных запасов нефти — например, поддержание трансферта на уровне 5% ВВП.
Даже если долгосрочная средняя цена на нефть сложится в размере 50 долл. США/барр., это будет очень напряженный сценарий. В этом случае трансферт в размере 5% ВВП может быть обеспечен текущими нефтегазовыми доходами на период до 2023 года, а с учетом инвестдохода — до 2032 года. К 2046 году объем трансферта сократится до 2,7% ВВП. Нефтегазовый фонд будет полностью потрачен к 2044 году. В результате открытым остается вопрос замещения выпадающих доходов после периода исчерпания запасов нефти.
При отказе от концепции "фонда будущих поколений" главный недостаток этой стратегии, состоящий в сильной зависимости от плохо прогнозируемых текущих нефтегазовых доходов, может быть смягчен в результате реализации второго варианта путем установления трансферта на уровне 5 % ВВП. Однако это может привести к более быстрому исчерпанию нефтегазового фонда, чем мы прогнозируем.
Следует отметить, что выбор долгосрочной средней цены на нефть в размере 50 долл. США/барр. является оптимистическим, так как за последние сорок шесть лет цена на нефть в ценах 2006 года была выше 50 долл. США/барр. только в периоды нефтяных кризисов — в 1974 году, в 1980-1984 годы, а также в 2005 и 2006 годах.
7. Выбор оптимальной стратегии
Требования устойчивости бюджета обусловливают выбор первой стратегии управления нефтегазовыми доходами. В рамках же первой стратегии более предпочтителен выбор второго варианта, который обеспечивает равномерное потребление нефтегазовых доходов в размере 3,6% ВВП до момента исчерпания ресурсов и после него еще в течение не менее двадцати лет с последующим медленным снижением уровня трансферта. Этот вариант также важен тем, что в рамках энергетической стратегии ставится задача провести дополнительную разведку запасов, которая позволила бы после 2020 года воспроизвести объем запасов, имеющийся на сегодняшний день. Таким образом, существует возможность в зависимости от успеха этой работы вернуться к уточнению стратегии. В данный момент мы выбираем между вероятностью полного исчерпания запасов к 2046 году и их воспроизводством. Во втором случае не менее чем через двадцать лет после исчерпания разведанных запасов нефти нам не придется сокращать расходы за счет нефтегазового трансферта, и мы полностью восстанавливаем первый вариант "стратегии фонда будущих поколений", заключающийся в поддержании трансферта в размере 3,6% ВВП.
Установление величины нефтегазового трансферта в размере 3,6% ВВП будет означать, что расходы федерального бюджета в перспективе могут находиться на уровне около 17% ВВП, финансируемых за счет:
-ненефтяных доходов — 13% ВВП;
-нефтегазового трансферта — 3,6% ВВП;
-чистого долгового финансирования — 0,4-0,5% ВВП.
В этом случае совокупный объем государственного долга в ближайшие годы будет находиться на уровне, не превышающем 10% ВВП. На конец текущего года объем государственного долга составит 9% ВВП, а к концу 2009 года — 7,6% ВВП.
Поскольку в трехлетнем финансовом плане, одобренном правительством Российской Федерации в августе 2006 года, объем нефтегазового трансферта в 2009 году составит 3,5% ВВП, выбор первой стратегии в рамках второго варианта при цене 50 долл. США и трансферта в размере 3,6% ВВП соответствовал бы сохранению уровня расходов бюджета, достигаемого в сбалансированном варианте бюджета на 2009 год при цене на нефть 48 долл. США/барр.
8. Ограничения денежно-кредитной политики
В соответствии с принципом достижения целевого ориентира по инфляции расчетный нефтегазовый трансферт в размере 5,3% ВВП в 2006 году и 4,7% ВВП в 2007 году представляется чрезмерным и несущим макроэкономические и бюджетные риски. Так, высокие темпы роста денежного предложения не позволяют достичь целевых ориентиров по инфляции в 2006 году и сохраняют риски их обеспечения в 2007 году. Несмотря на снижение общего уровня индекса потребительских цен с 10,9% в 2005 году до не более 9% в 2006 году, базовая инфляция уменьшилась незначительно — с 8,3% в 2005 году до 7,8-8% в 2006-м. Необходимо также отметить, что в качестве антиинфляционного инструмента в 2006 году была продолжена политика повышения курса рубля — номинальный эффективный курс увеличился за десять месяцев на 3,2%, а реальный эффективный курс — на 8%.
Согласно проекту "Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2007 год", базовая инфляция не должна превысить 7%, что потребует серьезных усилий со стороны денежных властей.
Согласно официальному прогнозу платежного баланса и денежно-кредитной программы, необходимость в стерилизации сокращается уже в 2008 году и полностью исчезает в 2009-м. Это является результатом ожидаемого быстрого сокращения сальдо счета текущих операций, которое с 2009 года становится отрицательным. Соответственно приращение золотовалютных резервов падает к 2009 году до 2 млрд.долл. США. Представляется, что такой прогноз строится на рискованной курсовой политике. В последние годы правительство Российской Федерации и Банк России пытались ограничить скорость повышения курса рубля, накапливая золотовалютные резервы и погашая внешний долг. Однако резкое замедление темпов роста физического объема добычи и экспорта нефти и тем не менее высокие темпы повышения курса рубля радикально изменили ситуацию. В ближайшие годы даже при неизменном реальном обменном курсе и благоприятной внешней конъюнктуре сальдо счета текущих операций будут сокращаться.
В этой связи будет уменьшаться необходимость стерилизации избыточного денежного предложения.
При этом, несмотря на планируемое официальным прогнозом снижение цен на нефть до 48 долл. США/барр. в 2009 году и повышение курса рубля, которое вызовет сокращение положительного сальдо счета текущих операций, в ближайшие годы возможное отклонение цены на нефть в большую сторону от прогноза и усиление счета операций с капиталом и финансовыми инструментами, по нашим оценкам, сохранит проблему необходимости изъятия избыточного денежного предложения.
Заключение
В последние годы усилилась эйфория по поводу высоких цен на нефть, причем она охватывает не только элиту, но и финансовые рынки. При росте цен на нефть ежегодно меняются долгосрочные прогнозы, и даже рынок фьючерсов на сырье следует за фактическими ценами. Никому так не опасно находиться в состоянии подобной эйфории, как целому государству, которое восемь лет назад прошло жесточайший кризис.
На фоне таких настроений появляются предложения прямо сейчас потратить временные и случайные доходы от нефти и газа, поставив страну перед теми же проблемами, которые мы пережили в 1998 году.
Среди сторонников этой идеи высказывается мнение, что расходование стабфонда не только не вызовет инфляцию, но и послужит развитию экономики и снижению зависимости от нефти.
Хотелось бы напомнить, что на инфляцию влияет лишь расходование того ресурса, который превышает потребности экономики в денежном предложении. Именно государство отвечает за эту функцию. Иначе не требовалось бы даже высоких цен на нефть. Можно было бы просто поручить Центральному банку напечатать деньги и направить, например, на строительство дорог. Кстати, так делалось в начале 90-х годов, когда Банк России выдавал эмиссионные (необеспеченные) кредиты правительству. Инфляция достигала нескольких сотен процентов. Результаты такой политики бьют по всем, прежде всего по предприятиям и наименее защищенным категориям граждан.
Если пояснить более просто, то какие бы благородные цели в интересах развития ни финансировались, деньги будут переходить со счетов на счета банков. И финансирование любых целей увеличит спрос на товары в момент, когда их еще не стало больше.
Но в настоящее время нам угрожает не менее опасная ситуация, связанная с повышением курса рубля, которая сделает целые отрасли неконкурентоспособными. Это уже происходит под натиском нефтедолларов и напечатанных Банком России при их покупке денежных знаков. Это так называемая "голландская болезнь", в свое время положившая на бок всю промышленность Голландии.
Но если отложить в сторону законы денежно-кредитного обращения, то главным фактором развития экономики является ее способность настраиваться на самые передовые технологии и делать это быстро и эффективно. Для этого нужны рыночные институты, опыт инвестирования, умение определять риски и добиваться результатов. Конкуренция позволяет выявить наиболее эффективные звенья и прогнозировать рынок в зависимости от объективных факторов. Именно низкое качество институтов рынка — главная проблема российской экономики. В условиях, когда доходность наших предприятий определяется мировой ценой на нефть, развитие этих институтов тормозится. Еще хуже, когда государство пытается подменить эти институты, самостоятельно определить, что нужно развивать и решением чиновника перераспределять большие ресурсы. Тогда гибкость экономики снижается. Сфера конкуренции сужается. Экономика становится еще более зависимой от того случайного ресурса, который она временно получила в распоряжение.
Институты рынка создавать трудно и долго, а разрушить можно быстро.
Когда начинают работать институты и государство обеспечивает стабильность макроэкономических ориентиров, количество предприятий и инвестиционных проектов по модернизации экономики резко возрастает. В результате растет спрос на деньги и Центральный банк в соответствии со своей конституционной функцией начинает наращивать эмиссию денег, используя ставку рефинансирования, выдает кредиты банкам, и этот возросший объем денежной массы не вызывает инфляцию или повышение курса рубля. Это классический способ стимулирования экономического роста. Он более успешный и генерирует современный тип экономики, включая ее инновационный характер. Так, годовая выручка 5-6 крупнейших мировых инновационных компаний равна половине объема товаров и услуг, производимого российской экономикой за год.
По сути, современная экономика, базирующаяся на конкуренции, способна создать более мощный экономический потенциал, чем все ресурсы нефти и газа, вместе взятые.
Деньги от нефти и газа не сопровождаются таким качеством работы институтов. А при неумелом их использовании могут разрушить эти институты.
Смысл данной статьи продиктован необходимостью повышения эффективности управления доходами от нефтегазовых ресурсов в интересах развития экономики, увеличения благосостояния и недопущения дальнейшего падения конкурентоспособности отечественного производителя.
Алексей Кудрин, министр финансов России