Ян Петер Йебсен, вице-президент компании "Норск Гидро", В.Н. Кокин, к.ю.н., действительный член Международной академии минеральных ресурсов, представитель компании "Норск Гидро" по связям с правительством и промышленностью
Общие сведения о деятельности на континентальном шельфе Норвегии
В 1962 г. американская компания Phillips Petroleum направила правительству Норвегии письмо, в котором, в частности, говорилось: "Компания Phillips Petroleum заинтересована в получении от норвежского правительства нефтегазовой концессии на все площади под территориальными водами Норвегии, а также на часть той площади континентального шельфа Северного моря, которая может сейчас или в будущем принадлежать или быть под юрисдикцией Норвегии". Правительство Норвегии не дало своего согласия, хотя в то время мало кто думал, что недра Северного моря содержат богатейшие запасы углеводородов.
В 1963 г. Норвегия приняла закон, в котором провозгласила свои исключительные суверенные права на континентальный шельф. Была разработана система лицензионных раундов для проведения геолого-разведки и добычи углеводородов. Весь континентальный шельф Норвегии был разделен на географические прямоугольные блоки размером 15 минут долготы и 20 минут широты. Для проведения геологоразведки или добычи компании должны получить соответствующую лицензию. За период 1965—2003 гг. было проведено 18 лицензионных раундов, по итогам которых было выдано 270 лицензий. В работах на шельфе приняли участие 25 различных нефтяных компаний.
Результаты не замедлили сказаться: в 1971 г. на норвежском шельфе началась добыча нефти, а в 1977 г. — газа. Сейчас Норвегия занимает третье место в мире по экспорту сырой нефти и третье место по объему экспорта газа в Европу. Следует отметить, что почти весь объем добытых углеводородов идет на экспорт, что связано с отсутствием в стране тепловых электростанций, так как основной источник электроэнергии здесь — гидроэлектростанции.
Добыча нефти и газа имеет большое значение для экономики страны. В настоящее время доля экспорта углеводородов составляет 40% всего объема экспорта страны, доля нефтяной и газовой промышленности в общих доходах страны ≈ около 1/4, доля в ВВП ≈ около 20%. Пятая часть всех инвестиций в Норвегии направляется в нефтегазовый сектор.
1. Принципы регулирования нефтегазовой деятельности в Норвегии
Базовым нормативным правовым документом, регулирующим нефтегазовую деятельность в Норвегии, является Закон о нефти и газе 1996 г.1 Он предоставляет широкий круг полномочий по распоряжению ресурсами углеводородов Министерству нефти и энергетики. Закон регламентирует такие виды деятельности, как геологоразведка, добыча и транспортировка углеводородов на норвежском континентальном шельфе. Он распространяется на все работы, начиная от открытия месторождения, выдачи лицензии, на обустройство и разработку месторождения, его эксплуатацию и заканчивая ликвидационными мероприятиями. Кроме того, он регулирует правила доступа к трубопроводной инфраструктуре третьих лиц, поставки углеводородов на берег.
К компаниям, претендующим на получение лицензий, предъявляются следующие основные требования:
- наличие соответствующего технического опыта;
- достаточные финансовые возможности;
- знание геологии района работ;
- наличие опыта работ на норвежском континентальном шельфе;
- положительный предыдущий опыт работы правительственных органов с компанией, подавшей заявку на лицензию.
Лицензию на геологическое, геофизическое, геохимическое и геотехническое изучение блоков, включая инженерно-техническое бурение (т.е. на небольшую глубину для изучения свойств донного грунта), можно получить на неисключительной основе и только после того, как будет проведена оценка возможного воздействия планируемых операций на окружающую среду. Такая лицензия не позволяет ее обладателю проводить геолого-разведочное бурение.
Лицензии на добычу дают исключительное право на геологоразведку и добычу углеводородов на определенной географической площади. Владельцы лицензий получают право собственности на добытые углеводороды.
Лицензионный раунд с указанием выставляемых блоков объявляется Министерством нефти и энергетики. Заявки на получение лицензий могут подавать юридические и физические лица, как поодиночке, так и группами. Министерство нефти и энергетики изучает заявки, проводит квалификационный отбор, критерии которого должны быть объективными, недискриминационными и опубликованными во время объявления о проведении лицензионного раунда.
По итогам отбора министерство высылает отобранным участникам или группам участников письма с перечнем условий и описанием программы работ, а также с указанием распределения долей участия и назначением одного из участников оператором, который будет отвечать за выполнение операций в соответствии с лицензией. Даже при групповой заявке состав участников может быть изменен. Если условия, объявленные министерством, принимаются, то Правительство Норвегии подводит окончательные итоги лицензионного раунда и выдает лицензию.
Участники-победители подписывают между собой соглашение о совместной деятельности и создают совместное предприятие без образования юридического лица. Аналогом в российском законодательстве может служить договор простого товарищества.
Отношения между владельцами лицензии регулируются договором о совместной деятельности, который является разновидностью гражданско-правового договора. Он становится основой ежедневной организации и выполнения работ по лицензии, регулирует вопросы распределения выручки; обязывает лицензиатов создать руководящий орган, состоящий из представителей всех участников, для принятия совместных решений. В договоре определяются правила голосования и принятия решений, а также функции оператора, его права и обязанности по отношению к другим участникам.
2. Норвежский нефтегазовый директорат
Норвежский нефтегазовый директорат был создан в 1972 г. как орган, подотчетный Министерству нефти и энергетики. Его основные функции заключаются в следующем:
- осуществление технического и административного контроля и контроля за исполнением законодательства;
- обеспечение соответствия работ по геологоразведке и добыче разработанным Министерством нефти и энергетики директивам по -х проведению
- предоставление консультаций Министерству нефти и энергетики по вопросам геологоразведки и добычи углеводородов.
В задачи директората входит, в частности:
-координация строительства и эксплуатации транспортной инфраструктуры на норвежском континентальном шельфе;
- обеспечение разумного общегосударственного уровня и структуры добычи (соотношение газ/нефть);
- обеспечение разработки небольших месторождений;
- обеспечение охраны окружающей среды (предотвращение сжигания газа, снижение вредных выбросов и т.д.).
3. Прямое финансовое участие государства в работах на шельфе
Норвегия проводит политику государственного участия в лицензиях на разведку и разработку углеводородов. С 1965 по 1985 г. это осуществлялось через компанию "Статойл", а затем был создан Институт государственного прямого финансового участия (State's Direct Financial Interest — SDFI). Таким образом, государство наравне с другими владельцами лицензии финансирует затраты на освоение месторождения и получает соответствующую долю прибыли. После создания данного института государству были переданы большие доли участия почти во всех лицензиях, по которым велась добыча. До недавнего времени от имени государства управление государственным прямым финансовым участием велось через компанию "Статойл". Но в 2001 г. для управления государственным прямым финансовым участием была создана специализированная компания "Петоро". Она от имени государства является владельцем его доли участия в лицензиях, контролирует продажу "Статойлом" государственной доли углеводородов, но не может быть оператором.
4. Управление ресурсами газа
Вначале газовые контракты заключались по конкретным месторождениям до полного их истощения. Так обстояло дело при освоении месторождений Экофиск и Фригг, для которых строились отдельные трубопроводы: с первого — в Великобританию, со второго ≈ в Германию. Но при заключении соглашения по продаже газа с месторождения Тролль в 1986 г. была доказана необходимость распределения контрактов по продаже газа по различным месторождениям. Сейчас соглашение по продаже газа с месторождения Тролль (30—35 млрд куб. м в год) — крупнейший контракт по экспорту газа в Норвегии, но при этом поставки газа производятся не только с данного месторождения, но и с других.
Таким образом, была создана концепция контрактных месторождений и месторождений ≈ поставщиков газа. Сильная сторона освоения газовых ресурсов норвежского континентального шельфа заключалась как раз в том, что продажа газа осуществлялась совместно через одно агентство на основании долгосрочных контрактов. Для этого был создан Комитет по переговорам по продажам газа (GFU), куда входили две национальные нефтегазовые компании — "Статойл" и "Норск Гидро". Они вели переговоры по контрактам с покупателями, а Министерство нефти и энергетики распределяло эти контракты по действующим или новым месторождениям. При этом принималось во внимание наличие связи новых месторождений с действующей транспортной инфраструктурой.
В процессе формализации государственного контроля и управления ресурсами газа можно выделить следующие основные этапы. Законодательство в области нефти и газа постоянно развивалось и совершенствовалось на основе получаемого опыта, начиная с 1963 г. Базовые законодательные изменения произошли в 1972, 1985 и 1996 гг. В период с 1973 по 1995 г. компания "Статойл" имела не менее 50% доли участия во всех лицензиях и считалась своеобразной рукой государства. В период с 1979 по 2001 г. компания была официально назначена правительством ведущей компанией при заключении соглашений по продажам газа. В 1985 г. был создан Комитет по переговорам по продажам газа (GFU); его роль официально закрепляется во всех лицензионных документах. Совместные продажи газа законодательно были отменены в 2001 г., а Комитет по переговорам по продажам газа упразднен.
Начиная с 2002 г. действует единая газотранспортная система (GassLed), которая работает на основе регулируемого доступа; эксплуатация системы осуществляется независимым оператором (Gassco). Уже к концу 2002 г. система позволила скоординировать добычу газа с 38 месторождений. Она объединяет около 6000 км трубопроводов. К 2007 г. к началу добычи газа на месторождении Ормен Ланге потребуется построить дополнительно 1200 км трубопровода. Пропускная мощность всей системы к тому времени превысит 100 млрд куб. м в год.
Принципиальное изменение системы продаж газа начиная с 2002 г. можно проиллюстрировать следующей схемой.
Из схемы видно, что теперь добывающие компании сами продают свой газ, чем обеспечивается свобода в выборе поставщиков и покупателей. Доступ к транспортной системе осуществляется на конкурентной основе.
Упразднение Комитета по переговорам по продажам газа (GFU) произошло в силу трех основных причин:
1. Освоение норвежского континентального шельфа привело к созданию развитой инфраструктуры вокруг крупных газовых месторождений.
2. Либерализация европейского газового рынка и доступа к транспортной системе позволила производителям газа самим участвовать во всей цепочке реализации газа и распоряжаться им по своему усмотрению.
3. Управление реализацией газа со стороны норвежского государства может проводиться через другие механизмы: включение соответствующих условий в планы разработки и эксплуатации месторождений, юнитизация месторождений, выдача лицензий на добычу, разрешений на строительство и эксплуатацию трубопроводов и т.д.
Толчком к упразднению комитета стало специальное рассмотрение вопроса в отношении него в Комиссии Европейского союза в 2001 г. Комитет был признан своего рода картелем, созданным нефтегазовыми компаниями для искусственного поддержания высоких цен на газ и для ограничения конкуренции по ценам, покупателям и объемам газа. В выводах комиссии содержалось требование упразднить Комитет по переговорам по продажам газа и разрешить покупателям провести повторные переговоры по условиям заключенных долгосрочных контрактов. Аргументом норвежской стороны было то, что комитет был создан по настоянию правительства, а не по частной инициативе компаний. Окончательно вопрос по упразднению комитета был согласован в июне 2002 г.
5. Изменения в системе транспорта газа
В результате частичной приватизации компании "Статойл" в 2001 г., когда государство продало 18,2% ее акций частным инвесторам, появилась необходимость создания нейтрального и независимого оператора газотранспортной системы .
К тому моменту на норвежском континентальном шельфе существовало 11 транспортных систем, которыми владели различные компании ≈ производители газа. Государство объединило все эти системы в одно своеобразное совместное предприятие, названное единой газотранспортной системой (GassLed), которая работает на основе регулируемого доступа.
Владельцем GassLed явялются все компании, добывающие углеводороды на норвежском континентальном шельфе. Но эксплуатация системы осуществляется независимым оператором — компанией Gassco, владельцем которой является государство. Gassco в 2002 г. заключила с GassLed соглашение об эксплуатации единой газотранспортной системы.
Основные задачи компании Gassсо определены законодательно и заключаются в следующем:
- эксплуатация и техническое обслуживание единой газотранспортной системы GassLed;
- распределение транспортных мощностей на недискриминационных условиях, которые определяются Министерством нефти и энергетики;
- координация и планирование будущего развития системы.
Основные принципы, на которых осуществляется распределение мощностей в единой газотранспортной системе:
- "должным образом обоснованная разумная потребность" (т.е. наличие газа на входе в систему и наличие потребителя на выходе из нее);
- кредитный рейтинг компании, получающей доступ к системе;
- наличие свободных мощностей на "первичном рынке", которые продаются компанией Gassсо;
- пропускные мощности на "вторичном рынке" продаются добывающими компаниями, которые уже транспортируют газ на основе заключенных договоров;
- "первичные" мощности продаются на условиях "поставляй или плати". Контракты могут быть долго-, средне- и краткосрочные;
- если на "первичном рынке" не хватает мощностей, их распределение производится пропорционально уровням добычи компаний.