Стратегия поступательного развития электроэнергетики в России

В.В. Кудрявый, д.т.н., профессор, заместитель Министра энергетики Российской Федерации(июнь 1996- январь 2004)

Российская электроэнергетика, созданная отечественными учеными, специалистами и рабочими, является нашей национальной гордостью не только из-за ее надежности и эффективности, но и из-за существенного вклада в социальную стабильность общества и конкурентоспособность промышленности, включая энергоемкие отрасли. Это немало для любой страны, а для российского климата и расстояний является достоянием, целостностью которого рисковать непозволительно.
Чтобы предложить реальные меры по повышению эффективности отрасли, кратко перечислим, на базе какого положения в электроэнергетике предлагаются реформы.
Сегодня в России свыше 100 энергокомпаний, в том числе 78 вертикально интегрированных региональных АО-энерго и 25 отдельных акционерных обществ электростанций. Холдинговой энергокомпанией является РАО "ЕЭС России", где 52% акций принадлежат Российской Федерации.
Существующая чрезмерная раздробленность в энергетике ≈ одна из основных причин низкой инвестиционной привлекательности и высоких затрат в отрасли. Акционерные компании на отдельных электростанциях ≈ это не что иное, как экономический и управленческий нонсенс, а для холдинга параллельное управление сотней юридических лиц можно внести в Книгу рекордов Гиннесса как гиперинфарктную схему управления, которая способна сама создавать перманентные кризисы.
Энергокомпании, работающие параллельно, отпускают 95% электроэнергии, имеют связи со всеми сопредельными странами. Общая выработка электроэнергии ≈ 876 млрд кВт ч, изолированные энергокомпании вырабатывают 5,0% электроэнергии. Экспорт составляет около 2% выработки электроэнергии.
Около трети электроэнергии поставляется на федеральный оптовый рынок, половина ее производится независимыми производителями (атомные электростанции "Росэнергоатома", "Иркутскэнерго", "Башкирэнерго").
Российские тепловые электростанции используют топливо при регулируемых ценах (газ) в Тюмени и европейской части и нерегулируемых ценах (уголь, мазут) в Сибири и на Дальнем Востоке. Паритет цен на топливо, их ценовая взаимозависимость фактически отсутствуют, а стоимость топлива отличаются не на 10—20%, как в европейских странах, а в 2—5 раз. Это означает, что введение ценовой конкуренции абсурдно, а отказ от оптимизации преждевременен.
Раздробленность электроэнергетики, концентрированное расположение гидроэлектростанций и топливных бассейнов закономерно привели к чрезмерной дифференциации энергокомпаний по их показателям, не имеющим аналогов в мире.
Максимальные различия тарифов на электроэнергию по регионам различаются в 10 раз, стоимость товарной продукции ≈ в 100, энергетический потенциал в 1000 раз. В таких условиях, даже теоретически, абсолютное большинство энергокомпаний не может обеспечить одно из важнейших условий для развития ≈ корпоративные гарантии для инвесторов.
Инвестиционная деятельность до настоящего времени ведется в основном за счет тарифов, без использования механизмов проектного финансирования, без многолетних кредитов и концессий. Общий объем инвестиций в 3 раза меньше необходимого и не предотвращает старения основных фондов.
Как можно повысить надежность энергоснабжения и снизить давление электроэнергетики на экономику страны в этих реальных условиях?
Очевидно, надо прежде всего укрепить основное звено отрасли, определяющее через технологические гарантии надежность энергоснабжения, создав при этом экономические и правовые предпосылки для развития отрасли и повышения ее эффективности. При этом в советах директоров энергокомпаний и субхолдингов должны доминировать представители субъектов Российской Федерации.
Для российской энергетики это означает, что необходимо не только провести укрупнение региональных энергокомпаний, но и обеспечить уход от их дефицитности, являющейся основной причиной балансового иждивенчества. В электроэнергетике как нигде ответственность за баланс ≈ ответственность за развитие.
Сегодня, например, даже изолированные энергокомпании так называемых критических регионов, из-за ответственности за энергоснабжение развиваются темпами в 3—5 раз более высокими, чем параллельно работающие АО-энерго. Это касается Камчатки, Магадана, Сахалина, Хабаровска и даже Дагестана, отделенного от России в годы чеченской войны. С другой стороны, стратегически важный Калининградский регион, который связан с единой энергосистемой через три государства, не только не развивается, а потерял за последние 12 лет 30% мощности. При этом руководство "Янтарьэнерго", не смущаясь, ежегодно подписывает техусловия на подключение все новых потребителей, имея собственную генерацию менее 5%.
По каким принципам надо создавать укрупненные АО-энерго или энергохолдинги? Конечно, не по оторванным от жизни виртуальным критериям равных стартовых условий, равной структуры мощности, структуры топлива и экстерриториальности. Такие принципы даже в компактной Англии себя не оправдали. Тем более их нельзя использовать в России, где инфраструктура для рыночного обмена не развита, где техническое обслуживание и хозяйственные связи замкнуты в регионах. Необходимо прежде всего обеспечить общность баланса мощности и резервов, хозяйственных связей, наличие высоковольтной инфраструктуры и, конечно, технологическую подготовленность для централизованного диспетчерского управления.
Выбор будущей структуры отрасли не надо занаучивать. Он подсказан и проверен самой жизнью. В этом отношении чрезвычайно характерен, например, 2001 год. Он позволил выявить предельные резервы в отрасли, так как зима была чрезвычайно теплая, а гидроресурсы и загрузка АЭС были максимально высокими. Этот год автоматически выявил возможные перетоки, которые могут быть использованы для конкуренции на рынке мощности и энергии. Оказалось, что предельные сальдовые перетоки энергии между объединенными диспетчерскими управлением (ОДУ) даже в тепличных условиях составили 42,3 млрд кВт ч., при общей выработке около 876 млрд кВт ч, это составляет лишь около 5,0%.
Конечно, результат проведенного анализа не случаен. Объединенные диспетчерские управления, а в советское время созданные на их основе специальные комплексные главки максимально ориентировали развитие энергетики на хозяйственные связи крупнейших экономических районов. Это позволяло получать значительный народно-хозяйственный эффект на минимизации стоимости сырья, топлива, транспорта, энергии и конечной продукции промышленности.
Учитывая вышеизложенное, предлагается создать на базе региональных энергокомпаний, электростанций федерального уровня и представительств РАО "ЕЭС России" несколько (четыре—семь) энергохолдингов, взаимосвязь которых обеспечит ФСК и СО с контрольным пакетом акций в федеральной собственности.
Предложенные изменения не означают, что существующие электростанции федерального значения останутся в виде акционерных обществ. Технологические и экономические обоснования в каждом конкретном случае должны решать их судьбу, выгодную государству и акционерам. В первом приближении представляется целесообразным слияние тепловых электростанций с новыми энергохолдингами. Гидравлические электростанции целесообразно объединить в одну или две генерирующие компании на европейском и сибирско-дальновосточном рынках электроэнергии. Однако необходимо, учитывая их стратегическое значение и выполнение нескольких народнохозяйственных функций, иметь в них контрольный пакет акций у государства при любых вариантах.
Сохранившиеся хозяйственные связи и наличие объединенных диспетчерских управлений минимизируют затраты на реализацию такого предложения. Чрезвычайно важно, что предлагаемые энергохолдинги имеют необходимые резервы мощности, позволяющие обеспечить надежность энергоснабжения.
Образование энергохолдингов должно быть проведено с соблюдением уставных процедур и в соответствии с Законом "Об акционерных обществах" методом слияния. За основу распределения акций нового энергохолдинга целесообразно принять рыночную стоимость акций, хотя различная структура капитала и наличие 100% дочек РАО "ЕЭС России", безусловно, потребуют серьезных переговорных процессов с миноритарными акционерами.
В случае проведения столь серьезного укрупнения региональных энергокомпаний не только повысится уровень корпоративных гарантий и обеспечится противозатратная направленность преобразований, но, что самое главное, разрушится инфарктная структура управления отраслью и ликвидируется управленческий монополизм менеджеров РАО "ЕЭС России". Это создает условия для конкуренции менеджерских компаний в организации эксплуатации, техническом обслуживании, инвестиционной, инновационной деятельности и общих результатах финансовой деятельности. Именно это сегодня полностью отсутствует в РАО "ЕЭС России".
В конечном итоге возникает конкуренция за право взаимных перетоков энергии между энергохолдингами и появляется возможность проводить эталонное сравнение затрат в каждом из них по видам бизнеса. Для акционеров данный вариант представляет безусловный интерес по сравнению с предлагаемыми реформами, так как он несет в себе положительный сигнал для рынка акций.
Однако разделение РАО "ЕЭС России" на субхолдинги не должно снизить влияние собственников (государства и миноритарных акционеров) на хозяйственную деятельность и техническую политику в отрасли.
1. Диспетчерское управление
Безусловно, вертикаль управления СО-ЦДУ и ОДУ должна сохраниться. Но если, СО-ЦДУ предлагается выделить в отдельное предприятие, которое в последствии целесообразно объединить с "ФСК ЕЭС", то ОДУ должны входить в состав субхолдингов. Предлагается, чтобы ОДУ имело двойное подчинение: по технологической линии высшего уровня, касающееся управления объектами федерального значения, оно должно подчиняться СО-ЦДУ, по технологии управления объектами низшего уровня и по хозяйственным функциям ОДУ должно выступать как структура субхолдинга. Чтобы такая схема была работоспособной, необходимо в уставах субхолдинга предусмотреть, что первые руководители ОДУ назначаются на должность только по согласованию с СО-ЦДУ. Первичные и периодические экзамены для руководящего состава ОДУ должны также проводиться в комиссиях с участием представителей СО-ЦДУ.
Конечно, такой вариант управления требует четкого разделения зон диспетчерской ответственности в нормальных и аварийных режимах работы Единой энергетической системы страны.
Гарантией отсутствия дискриминации на оптовом рынке электроэнергии и того, что оптимизация режимов будет ориентирована на народно-хозяйственных эффект, может быть только сохранение в СО-ЦДУ конт рольного пакета акций в собственности Российской Федерации.
2. Управление системообразующей сетью федерального значения
Предлагается образовать на базе межсистемных электрических сетей РАО "ЕЭС России" акционерное общество ≈ Федеральную сетевую компанию, в которую включены практически те же активы, которые включены сегодня в ОАО "ФСК ЕЭС". Однако принципиальным отличием должно быть следующее: с момента образования Федеральной сетевой компании в ней должен быть сохранен контрольный пакет акций Российской Федерации на уровне не ниже 52%.
Должны быть пересмотрены критерии по отнесению сетевых активов АО-энерго или других собственников к электрическим сетям федерального значения. Основным принципом пересмотра должно быть наличие преобладающего влияния таких сетей на перетоки энергии между ОДУ и обеспечение выдачи мощности электростанций федерального значения. Особенности эксплуатации и технического обслуживания таких сетей, а также обязанности собственников по их развитию должны быть четко прописаны в законе. Однако хозяйственное управление электрическими сетями федерального значения должно определятся на основании технико-экономических расчетов, исходя из технологической целесообразности и минимизации затрат на устранение аварийной ситуации. Предлагается рассмотреть три основных варианта:
≈ Федеральная сетевая компания как отдельное предприятие;
≈ отдельные сетевые компания субхолдингов, которые обеспечивают обслуживание федеральных сетей на условиях аренды;
≈ смешанная структура федеральных электрических сетей, допускающая нахождение части активов в аренде АО-энерго.
3. Инвестиционная деятельность
Опыт последних лет показал, что инвестиционная деятельность в электроэнергетике ведется не только в недостаточных объемах, но и крайне неэффективно.
На нижнем уровне ≈ региональных энергокомпаний ≈ отсутствует ответственность даже за простое воспроизводство. Большие выплаты абонентной платы в РАО "ЕЭС России" не подтверждены экономической заинтересованностью субъектов Российской Федерации так как они не являются собственниками новых энергообъектов.
На верхнем уровне отсутствует ответственность за расширенное воспроизводство отрасли, отсутствует система контроля эффективности использования средств. Даже в явно коммерческие проекты сегодня не привлекаются кредитные ресурсы. Не создана система гарантий, обеспечивающих экономическую заинтересованность для привлечения средств инвесторов независимых производителей энергии.
Предлагается выделить инвестиционную деятельность, обеспечивающую расширенное воспроизводство в отдельное предприятие находящееся под полным государственным контролем. Бюджет этого предприятия должен определятся средствами федерального бюджета, абонентной платой РАО "ЕЭС России", средствами потребителей или АО-энерго, предназначенными для финансирования новых энергообъектов. При этом часть средств может быть использована как залог для заемного капитала.
Владельцами новых энергообъектов, построенных за счет объединенных средств, должны быть те, кто их финансирует, по принципам, принятым сегодня для федерального финансирования объектов капитального строительства.
Помимо экономических стимулов для привлечения инвестиций в электроэнергетику, которые определяются федеральными, региональными и корпоративными гарантиями, необходимо создать систему административного давления на дефицитные энергокомпании. Прежде всего целесообразно запретить выдачу технических условий на присоединение новых электрических нагрузок без наличия нормативных резервов в АО-энерго с учетом гарантированного перетока из ОДУ.
Для повышения окупаемости инвестиций в электроэнергетику целесообразно разрешить вложение средств в энергосбережение при условии, что вся сэкономленная энергия должна быть собственностью инвестора. Необходимо также расширить возможности возврата капитала инвестору за счет передачи в его собственность сэкономленного топлива (или стоимости сэкономленного топлива) на срок окупаемости объекта плюс один год.
4. Аналитическое обеспечение
Отдельного решения требует вопрос управления государственной собственностью в электроэнергетике, связанный с разделением РАО "ЕЭС России" на субхолдинги. Десятилетний опыт корпоративного управления показал, что само по себе наличие большинства государственных представителей в советах директоров компаний не является гарантией соблюдения государственных интересов. Так, в РАО "ЕЭС России" при доведении оплаты энергии за последние пять лет до 100% и превышении роста тарифов на электроэнергию над темпами роста инфляции значительно снизилась эффективность управления. Вводы новых мощностей снизились почти на четверть, ремонт оборудования уменьшился на 10—15%, на 2% выросли потери в сетях, что ведет к резкому ускорению процессов старения.
Безусловно, основными причинами этого являются снижение уровня профессионализма высшего звена управления, а также отсутствие объективного информационно-аналитического обеспечения членов совета директоров компании. Традиционно годовые отчеты и аудиторские проверки в лучшем случае оценивают правильность разнесения расходов по отдельным статьям.
Как показывает российский международный опыт, они не предотвращают не крупных отвлечении капитала вплоть до прямых хищений и не отвечают на главный вопрос: насколько эффективны были решения, принимавшиеся исполнительным органом общества? Представляется целесообразным создать специальный аналитический центр на базе фирмы "ОРГРЭС" Института экономики энергетики с привлечением юридических и финансовых консультантов для более глубокой проработки результатов практической деятельности и целесообразности осуществления новых проектов. Такой аналитический центр будет давать развернутую оценку как деятельности новых субхолдингов, так и эффективности использования централизованных средств. Его рейтинговая оценка субхолдингов по видам бизнеса и общим показателям, безусловно, будет способствовать принятию советом директоров обоснованных решений по текущей деятельности, кадровым вопросам и кадровой политике.
Таким реформам в отрасли должны сопутствовать ряд государственных и корпоративных мер, не учтенных в предложенных законах.
1. На всех этапах преобразований в электроэнергетике необходимо обеспечить баланс прав и ответственности за энергоснабжение. Сегодняшнее положение, когда в новых законах этот вопрос остается открытым на федеральном, региональном и корпоративном уровнях, не устроит ни президента страны, ни парламент, ни губернаторов, ни граждан, ни потребителей. Если мы хотим решать проблемы, то в новом законе должна быть отражена ответственность за текущее энергоснабжение и развитие отрасли органов государственной власти, энергокомпаний, поставщиков топлива и самих потребителей.
2. СО и ФСК, фактически образованные в виде компаний методом выделения из РАО "ЕЭС России", должны иметь контрольный пакет акций у государства, позволяющий Российской Федерации обеспечить полноценное влияние на режим работы отрасли.
3. В соответствии с опытом большинства европейских стран необходимо внести изменение в уставы энергокомпаний, запрещающее наемным менеджерам избираться в советы директоров этих обществ. При этом для российских условий чрезвычайно важно увеличить в энергокомпаниях представительство исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Такое решение не только дает регионам недостающие атрибуты власти, но и позволяет обеспечить прозрачность деятельности энергокомпаний и увеличивает доверие потребителей и акционеров к деятельности менеджмента.
4. В соответствии с международным опытом при столь масштабных преобразованиях необходимо, чтобы был создан специальный орган на федеральном уровне с достаточными полномочиями для своевременного учета последствий и корректировки принимаемых решений. Работа такого органа не может быть эффективной без аналитического центра, который должен иметь возможность укомплектоваться высококвалифицированными кадрами: технологами, экономистами, юристами.
Сегодняшнее положение в энергетике является наглядным подтверждением того, что "у семи нянек дитя без глазу". Мингосимущество, Минэкономразвития, Минэнерго, Минатом, МАП, Минфин, ФКЦБ, РФФИ России проводят лишь факультативное курирование электроэнергетики, что является одной из причин тупиковой ситуации и с реформами, и с энергоснабжением.
"Вопрос о руководстве реформированием энергетики не может решаться постфактум. Он является одним из важнейших условий успешного осуществления таких реформ, и его решение не может быть оставлено на потом или отдано на откуп непрозрачной политической кухне. Под умолчаниями этого вопроса у многих подразумевается РАО "ЕЭС России", которое и будет реформировать само себя. Такие планы существовали в 1992 и 1997 гг. и оба раза провалились. Почему на сей раз будет иначе". Это мнение международного консультанта Правительства РФ по реформе электроэнергетики, с которым трудно не согласиться.
Перечисленные меры (дополняющие создание крупных вертикально интегрированных компаний, когда вместо одного холдинга РАО "ЕЭС России" создается четыре-семь субхолдингов, менеджеры которых конкурируют по всем видам бизнеса) позволяют обеспечить государственные интересы Российской Федерации при реформировании электроэнергетики и создать длительные предпосылки для надежного и эффективного энергоснабжения населения и экономики страны.

в начало