О реализации Энергетической стратегии России на период до 2020г.

А.Б. Яновский, заместитель министра энергетики Российской Федерации

1. Прошло полгода после принятия правительством в конце августа Энергетической стратегии России на период до 2020 г. (распоряжение Правительства от 28 августа 2003 г. № 1234-р).

Хотел бы напомнить, что этот документ разрабатывался в течение нескольких лет специалистами всех заинтересованных министерств и ведомств, отраслевыми институтами, учеными Российской академии наук и высших учебных заведений. В нем учтены предложения администраций субъектов Российской Федерации и общественных организаций.

Энергетическая стратегия неоднократно рассматривалась на парламентских слушаниях в Государственной Думе, в Совете Федерации, на специально проводимых совещаниях, в том числе на I Всероссийском энергетическом форуме. И я хотел бы поблагодарить всех участников этой большой работы, многие из которых присутствуют в зале, за конструктивные замечания и позицию.

2. Естественно, что столь широкое обсуждение и в конце концов принятие Энергетической стратегии потребовало многочисленных согласований, что определило ее относительно консервативный характер.

В документе мы попытались избежать мер и решений, диктуемых сиюминутными или групповыми интересами. Поэтому он, естественно, не учитывает всех желаний тех или иных участников рынка, что и находит отражение в различных критических высказываниях и публикациях на эту тему.

Хотел бы отметить, что принятие Энергетической стратегии является важным, но только первым шагом на пути создания цивилизованного рынка энергоносителей в стране. Трудности выбора последующих шагов связаны с решением конкретных, до настоящего времени остающихся дискуссионными вопросов, которые во многом зависят от складывающейся макроэкономической ситуации, обусловленной проводящимися в стране реформами (налоговой, межбюджетных отношений, ЖКХ и др.).

В отраслях ТЭК такими дискуссионными вопросами остаются:

∙ в газовой промышленности — темпы роста цен на газ и темпы освоения месторождений п-ва Ямал; концепция рынка газа и реформирование;

∙ в электроэнергетике — объемы потребления газа и доля атомной энергетики , механизмы реструктуризации РАО "ЕЭС";

∙ в нефтяной промышленности — совершенствование недропользования (объемы воспроизводства минерально-сырьевой базы и рентные платежи).

Дискуссионными остаются также такие общие вопросы, как государственное участие в развитии инфраструктуры для транспорта энергоресурсов и соответствующие механизмы привлечения инвестиций, меры государственной поддержки развития независимых производителей энергоресурсов и инновационного развития отраслей ТЭК.

Думаю, что эти вопросы найдут свое отражение в выступлениях на нашем Форуме, а их решение поможет осуществить максимально конструктивные и ответственные меры по реализации Энергетической стратегии, по достижению ее главных стратегических ориентиров — энергетической и экологической безопасности, энергетической и бюджетной эффективности. Это непростой и постоянный процесс, для содействия которому образована Рабочая группа по мониторингу Энергетической стратегии с участием представителей заинтересованных министерств, Государственной Думы, Совета Федерации, РАН, компаний ТЭК и потребителей ТЭР.

Задача Рабочей группы — организовать процесс реализации Энергетической стратегии.

Для решения этой задачи организована и уже ведется институтами РАН подготовка ежегодных обзоров по энергетической и экологической безопасности, энергетической и экологической (бюджетной) эффективности энергетического сектора.

На основе этих обзоров предусматривается ежегодное представление доклада в правительство с конкретными предложениями по реализации государственной энергетической политики.

Важнейшей составляющей этих предложений является законодательное обеспечение. В ноябре прошлого года в Совете Федерации этому вопросу были посвящены специальные парламентские слушания, рекомендации которых составили основу проекта рекомендаций нашего Форума.

3. В настоящее время уже приняты законодательные акты, заложившие основу экономического развития страны и ее энергетического сектора. Это в первую очередь кодифицированное право, оформленное в Гражданском, Налоговом, Земельном, Бюджетном, Таможенном, Водном и других кодексах.

В течение последних лет шло последовательное совершенствование законодательной базы, регулирующей отношения в ТЭК.

В частности, в области налогообложения отменены акциз на нефть и газовый конденсат, роялти, отчисление на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Вместо них введен налог на добычу полезных ископаемых (глава 26 НК РФ); отменены нулевые ставки акциза на природный газ, реализуемый на территории России и в Белоруссии; увеличены ставки акциза на нефтепродукты, а уплата акциза перенесена с НПЗ на АЗС (с 01.01.2003); снижена ставка налога на прибыль до 24%; введен прямой раздел продукции ≈ без вычета налога на добычу.

В области таможенной политики введено определение предельной ставки вывозной пошлины на нефть по соответствующей формуле.

В течение последних лет также получила развитие правовая база, регулирующая отношения в вопросах:

∙ недропользования (разовые платежи за пользование недрами), в том числе по соглашениям о разделе продукции;

∙ охраны окружающей среды (при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов энергетики);

∙ безопасности гидротехнических сооружений и безопасности использования атомной энергии (ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства);

∙ собственности и внешней торговли.

Особое значение имеют решения, принятые в сферах деятельности естественных монополий, прежде всего по реформированию электроэнергетики (принятие ФЗ "Об электроэнергетике", внесение изменений в ФЗ "О естественных монополиях" и ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию").

Принят Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в соответствии с которым лицензированию в ТЭК подлежат эксплуатация магистрального трубопроводного транспорта и нефтегазодобывающих производств, переработка нефти и газа, их транспортировка и хранение).

Внесены изменения в Водный кодекс (о лицензировании пограничных водных объектов).

Ратифицированы Соглашение между Россией и Казахстаном о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование и Протокола к этому Соглашению, а также Соглашение между Россией и Азербайджаном о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря.

Ведется работа с Европейским сообществом по Энергетической хартии.

4. В настоящее время в правительстве, Совете Федерации и Государственной Думе находится на рассмотрении около 60 законопроектов, направленных на выработку энергетической политики.

В результате проведенных парламентских слушаний сформирован перечень из 17 приоритетных законопроектов, формирующих механизмы реализации Энергетической стратегии.

Кратко остановлюсь только на важнейших.

Обеспечение энергетической безопасности страны является важнейшей составляющей национальной безопасности.

В свое время правительством был подготовлен законопроект "О федеральных энергетических системах", отозванный впоследствии из Государственной Думы, а в Совете Федерации была создана рабочая группы по подготовке законопроекта "Об энергетической безопасности РФ", [обеспечивающего гарантированность и надежность энергообеспечения экономики и населения в необходимых объемах при любых (внешних и внутренних) ситуациях на основе использования методов тарифного и нетарифного регулирования].

Сделанные при подготовке этих законопроектов наработки использованы при формировании согласованной с заинтересованными министерствами концепции законопроекта "О федеральных энергетических системах". Этот законопроект направлен на обеспечение энергетической безопасности и сбалансированного развития топливно-энергетического комплекса на основе единства целей и методов государственной энергетической политики на федеральном уровне, при разделении полномочий и ответственности между федеральным центром и регионами, исходя из принципов, заложенных в Конституцию Российской Федерации. В законопроекте предполагается дать четкую формулировку понятию "федеральные энергетические системы", определить каждую из них и определить компетенцию РФ в сфере ведения ФЭС.

[Этот законопроект также должен установить принципы и формы государственной поддержки реализации инфраструктурных проектов и инноваций в энергетическом секторе (т.е. промышленной политики в энергетике). Реализация этого предложения потребует внесения соответствующих изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы и другие нормативно-правовые акты о налогах и сборах.]

Энергетическая стратегия России — это в значительной мере стратегия использования углеводородных и иных топливно-энергетических ресурсов. Недропользование и управление государственным фондом недр должны обеспечить воспроизводство минерально-сырьевой базы, рациональное использование недр, в том числе с учетом интересов будущих поколений. В связи с этим возникает необходимость кардинальной переработки с этих позиций действующего ФЗ "О недрах" и проекта ФЗ "О концессиях". Эта работа уже ведется Минприродой и Минэкономразвития России с участием других заинтересованных министерств.

[ В основе их должны лежать положения о правовой регламентации предоставления инвесторам прав (в том числе исключительных) на пользование государственной и муниципальной собственностью на условиях концессии. Право пользования недрами в целях геологического изучения должно производиться на конкурсной и аукционной основе. Должен быть изменен механизм установления ставок регулярных платежей за пользование недрами.]

Принятие этих законов позволит комплексно подойти к развитию минерально-сырьевой базы полезных ископаемых, законодательно оформить решение вопросов по воспроизводству минерально-сырьевой базы, рационально использовать недра на основе единой системы государственного контроля за полнотой, качеством и временем разработки месторождений; в целом ≈ поднять эффективность разработки месторождений и обеспечить топливно-энергетический комплекс энергетическим сырьем.

Важнейшим стратегическим приоритетом Энергетической стратегии является повышение энергетической эффективности российской экономики. Закон "Об энергосбережении" напрямую призван работать на повышение эффективности всей экономики страны. Для этого он должен содержать положения о формировании механизмов энергосбережения в федеральной бюджетной сфере, формировании основ создания, финансирования и функционирования федерального, региональных и муниципальных фондов энергосбережения; формировании механизмов стимулирования энергосберегающих мероприятий, определении мер и механизмов экономического и административного воздействия за нерациональное использование топливно-энергетических ресурсов. В настоящее время Минэкономразвития завершает подготовку соответствующих поправок в действующий Закон "Об энергосбережении".

Дальнейшее расширение рыночных принципов в экономике обусловливает необходимость структурной перестройки в отраслях топливно-энергетического комплекса. Важнейшим элементом такой перестройки было и остается реформирование естественных монополий. Это потребует внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях", обеспечивающих нормативно-правовую базу и правила деятельности участников энергетического рынка. Опыт реформирования электроэнергетики показывает, что этот процесс может регулироваться только специальным законодательством. Так, для осуществления реформ в газовой отрасли необходимо переработать Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" после принятия правительством концепции рынка газа.

Особую социальную нагрузку несет разрабатываемый в настоящее время Минэкономразвития совместно с Комиссией Совета Федерации по естественным монополиям проект федерального закона "О теплоснабжении в Российской Федерации", имеющий сильно выраженный региональный и муниципальный аспект.

Решению проблемы повышения энергетической эффективности экономики будет также способствовать принятие целого комплекса технических регламентов, подлежащих разработке в связи с принятием закона "О техническом регулировании". Соответствующая Программа сформирована Госстандартом, начата разработка отдельных регламентов.

В настоящее время Федеральная энергетическая комиссия предлагает для обсуждения проект федерального закона "Об основах ценовой политики Российской Федерации". По мнению разработчиков этот закон должен обеспечить, с одной стороны, развитие конкурентных рыночных отношений в секторах экономики, где действуют свободные цены, а с другой — защиту интересов государства и потребителей товаров (услуг) от ценовых манипуляций и других негативных явлений. При этом регулирование тарифов и энергоресурсов осуществляется как на федеральном, так и региональном уровне. По существу это попытка восполнить пробелы в действующем законодательстве и систематизации законодательной базы государственной ценовой политики.

Для обеспечения экономической (бюджетной) эффективности энергетики необходима система правовых, административных и экономических мер, направленная на улучшение предпринимательского климата, создание ясных и стабильных правил экономической деятельности компаний, гарантирующая соблюдение прав инвесторов за счет создания предсказуемого и сбалансированного режима налогообложения и правовой базы, защищающей права инвесторов.

Среди многообразия соответствующих мер остановимся только на некоторых.

Во-первых, налогообложение.

Важным шагом в повышении эффективности использования энергетических ресурсов должен быть переход к рентным платежам за использование недр. Вопрос этот активно обсуждается в Правительстве, в Государственной Думе, в Совете Федерации, общественностью и, как представляется, должен получить разрешение в законодательном акте.

Предлагается внести изменения и дополнения в Налоговый кодекс Российской Федерации, касающиеся водного налога, а в дальнейшем переработать Водный кодекс, который обеспечит развитие правовых отношений в сфере пользования водными объектами, включая вопросы энергетики.

(Предлагается также внести изменения и дополнения:

∙ в Земельный кодекс РФ для решения вопросов недропользования;

∙ в Уголовный кодекс РФ — дополнив его статьей об уголовной ответственности за нарушения герметичности трубопроводов.)

Во-вторых, законопроекты, касающиеся деятельности отдельных отраслей ТЭК. Это законопроект "О магистральном трубопроводном транспорте", "О внесении изменений и дополнений в Закон "Об использовании атомной энергии и в Закон "О государственном регулировании в области добычи и использования угля".

В частности, рассмотрение законопроекта "О магистральном трубопроводном транспорте" существенно затянулось. Закон мог бы установить взаимоотношения всех участников рынка, имеющих отношение к углеводородному сырью: добыча, транспорт, переработка, сдача на экспорт и т. д. В нем можно было бы заложить такие общие вопросы, как государственное участие в развитии инфраструктуры для транспорта энергоресурсов и соответствующие механизмы привлечения инвестиций, совершенствование государственного регулирования деятельности организаций транспортных трубопроводных систем с установлением тарифов, обеспечивающих формирование финансовых ресурсов достаточных для реализации принятых инвестиционных программ.

Реформирование электроэнергетики поставило вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования некоторых действующих законов. В частности, Закон "О лицензировании" никак не отрегулировал вопрос передачи лицензий при реорганизации юридических лиц. Вопросы реформирования АО — энерго вступают в противоречия с отдельными положениями Закона "О банкротстве". Закон "Об акционерных обществах" также недостаточно отрегулировал процедуру реорганизации. Это вопросы общего характера, но они могут заметно влиять на ситуацию в энергетике.

Топливно-энергетический комплекс объективно является одним из основных источников загрязнения окружающей среды. С целью последовательного ограничения нагрузки топливно-энергетического комплекса на окружающую среду требуется создание гармонизированной законодательной и нормативно-правовой базы, жестко регламентирующей обеспечение экологической безопасности. Необходима разработка законопроекта "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Кроме того, в составе такой базы может быть федеральный закон "О возобновляемых и нетрадиционных источниках энергии" для обеспечения правовых предпосылок приоритетного использования возобновляемых источников энергии в целях экономии органического топлива и охраны окружающей среды.

И, в заключение, я надеюсь, что выступающие на пленарном заседании и участники работы "круглых столов" конструктивно выскажут свое мнение по проекту рекомендаций прежде всего по приоритетным законопроектам и, возможно, по их дополнению или изменению.
 

в начало