О развитии законодательства и нормативно-методического обеспечения в области экологического страхования.

В рекомендациях парламентских слушаний "Экономический механизм охраны окружающей среды и законодательное обеспечение платы за негативное воздействие на окружающую среду", состоявшихся в Государственной Думе 18.03.2004 г. отмечалось, что происходящее в России на современном этапе общественного развития становление рыночной экономики связано с решением экологических проблем. Неблагоприятная экологическая ситуация, сложившаяся в ряде регионов, в значительной степени предопределена тем обстоятельством, что стратегия экономических преобразований, осуществляемая обществом и государством, не учитывает экологических факторов развития. Успешное же решение экологических проблем невозможно без мобилизации материально-финансовых ресурсов в этом направлении.
Задача по мобилизации ресурсов может быть решена посредством введения системы экологического страхования. Что позволит создать дополнительные финансовые возможности проведения природоохранных мероприятий и сохранения благоприятной окружающей природной среды, а также повысить экологическую безопасность предприятий- источников повышенной опасности для окружающей природной среды.
Экологическое страхование необходимо рассматривать как инструмент экономического механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, позволяющий создать финансово-экономическую основу для возмещения вреда. Ущерб, наносимый сегодня в результате аварийного загрязнения окружающей среды, практически не компенсируется. Происходит это по ряду причин, главные из которых — несовершенное правовое поле, отсутствие утвержденных методик расчета характеристик экологического страхования и механизма его реализации.
В настоящее время в ряде регионов страны осуществляются меры по реализации экологического страхования и принимаются документы, регулирующие этот процесс. Однако правовое регулирование экологического страхования является институтом гражданского законодательства, которое в соответствии со статьей 71 Конституции РФ относится к исключительному ведению Российской Федерации. Такой позиции придерживается Министерство финансов, считающее, что субъекты РФ не могут осуществлять свое правотворчество в этой сфере и регулировать деятельность страховщиков.
Вместе с тем необходимо отметить, что проделана определенная работа по созданию правовой базы экологического страхования и на федеральном уровне. Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ принят модельный закон стран содружества независимых государств "Об экологическом страховании". В 2000г. разработан и одобрен Консультативным советом по экологическому страхованию Госкомэкологии Проект Концепции развития страхования в области охраны окружающей природной среды. На это были направлены ряд ведомственных документов в свое время Госкомэкологии, Министерства природных ресурсов РФ такие как: приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 05.11.97 г. № 486 "Об организации работ по обязательному страхованию ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте в Российской Федерации (обязательному экологическому страхованию)"; приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 10.03.98 г. № 138 "Об организации эксперимента по отработке механизма экологического страхования"; приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 05.07.98 г. № 175 "О развитии страховой деятельности в сфере природопользования".
Правовое регулирование экологического страхования осуществляется рядом нормативных актов, в первую очередь, Гражданским кодексом РФ. Обязательное экологическое страхование оговорено Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
На практике обязательное страхование экологических рисков осуществляется в следующих случаях. В рамках обязательного страхования ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты (в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"). В этом законе заключение договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов признается обязательным для соответствующих организаций (ст. 9), а в лицензиях на эксплуатацию объекта делается запись о наличии такого договора (ст. 6). Вред окружающей природной среде рассматривается как часть общего, возможного в случае аварии, вреда. Установлен минимальный размер страховой суммы, зависящий от критериев опасности объектов, названных в самом же законе (ст. 15, Приложение 1 и 2). Особенностью данного закона является наличие определенного понятия опасного производственного объекта, на которое замкнута идея страхования.
Обязательное страхование ответственности организаций, эксплуатирующих объекты использования атомной энергии (в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии") является одним из видов финансового обеспечения на случай возмещения убытков, причиненных радиационным воздействием, и соответственно - необходимым условием для получения разрешения на эксплуатацию ядерного объекта (ст. 56).
Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" (№117-ФЗ от 21.7.1997г.) рассматривает страхование риска гражданской ответственности собственников гидротехнических сооружений в качестве одного из вариантов обеспечения ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения. Закон устанавливает обязательность страхования риска гражданской ответственности на время строительства и эксплуатации объекта. Условия и порядок такого страхования регулируются путем отсылки к специальному федеральному закону (ст. 15).
В ряде разрабатываемых законопроектах уже предусматриваются соответствующие нормы. Так в проекте федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" предусмотрена статья ст.33 Финансовое обеспечение безопасности магистрального трубопроводного транспорта и страхование риска гражданской ответственности.
Некоторые правовые акты предусматривают обязательное страхование гражданской ответственности за причинение любого вреда третьим лицам, и хотя в них прямо не говорится о страховании экологических рисков, тем не менее, учитывая возможные последствия аварий, можно предположить возможность применения этих законов к экологическому страхованию.
На основе анализа законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде, можно сделать вывод:
1) Устранение административных барьеров в регулировании производственной, хозяйственной деятельности, природопользования не сопровождается повышением экономической ответственности хозяйствующих субъектов.
2) Экологическое страхование регулируется в законодательстве как страхование гражданской ответственности предприятий, организаций, учреждений, чья деятельность является источником повышенной опасности для окружающей среды.
3) Законодательное регулирование страхования экологических рисков не носит целостный характер. В отношении одних видов экологически опасной деятельности такое страхование закреплено, а в отношении других - нет. К примеру, отсутствуют соответствующие нормы в федеральном законе "Об отходах производства и потребления" и ряде других, тогда как степень экологической опасности здесь весьма высока.
4) Существует узкая трактовка экологического страхования. В законодательных актах среди объектов страхования не указана деятельность, связанная с землепользованием, недропользованием, водопользованием, лесопользованием. Не решен вопрос о страховании природопользования и деятельности природопользователей, которые не эксплуатируют опасные объекты, но могут причинить вред окружающей среде. Также не решена проблема ретроспективных, "старых" загрязнений.
5) Зачастую в правовых актах делаются ссылки на специальный закон, регулирующий условия и порядок экологического страхования. Ни один действующий нормативный акт не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения обязательного экологического страхования.
7) Существуют различия в подходах к определению круга страхователей. В одних законах приводятся четкие критерии отнесения к таковым, а в других - лишь отсылки к некоему перечню, устанавливаемому либо федеральным законом, либо Правительством.
8) Отсутствует единство в понимании страхового случая. Очевидно, что, по смыслу страхования, таковым может считаться только аварийное (случайное, внезапное, непреднамеренное) загрязнение окружающей среды. Вред, наносимый окружающей среде в процессе нормальной производственной деятельности, страховым случаем не является. Здесь следует заметить, что в отличие от России, в некоторых странах под ответственность страховых компаний иногда попадают случаи так называемого "накапливаемого" вреда, когда загрязнение ведется в течение многих лет деятельности опасного объекта, однако масштаб экологической катастрофы достигается не сразу, а по прошествии определенного периода
Все это дает основание говорить о необходимости упорядочения правового регулирования и принятия специального Федерального закона "Об экологическом страховании", что позволит вместе с расширением деятельности поля деятельности страховых компаний активизировать и рынок "природоохранных" услуг.
Планом законодательной деятельности Совета Федерации РФ на 2004г., в развитие статьи 18 закона "Об охране окружающей среды" за Комитетом по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии закреплена разработка законопроекта "Об обязательном экологическом страховании". В соответствии с решением вышеуказанного комитета от 9.03.2004г. создана рабочая группа.
Проект закона должен быть предложен к рассмотрению вместе с пакетом нормативно-методических документов, устанавливающих перечень видов хозяйственной и иной деятельности, ответственность за ущерб от которой подлежит экологическому страхованию.
В связи с принятием закона "О техническом регулировании", где в ст.4 говорится, что федеральные органы исполнительной власти в области технического регулирования вправе издавать акты только рекомендательного характера возникает вопрос о статусе документов методического обеспечения экологического страхования. До настоящего момента это осуществлялось ведомственными инструкциями, приказами, методическими указаниями, правилами страхования страховых компаний. В нынешнем варианте в поддержку реализации законопроекта предлагается принять нормативные акты в виде национальных стандартов, процедура разработки и принятия которых, через Технические комитеты по стандартизации и Национальный орган по стандартизации, позволяет максимально возможно учесть законные интересы всех заинтересованных сторон. Такая работа уже начата в Техническом комитете ТК 409 МПР России и Госстандарта РФ "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование". Ведется обобщение существующего опыта и анализ действующих методик оценки ущерба окружающей среде и экологического риска с целью составления достаточного для реализации экологического страхования перечня методических документов.
Надо также отметить и благоприятную экономическую ситуацию для принятия закона. Инициативы Правительства по проведению налоговой реформы позволят предприятиям высвободить значительный объем средств, часть которых необходимо направить в природоохранную сферу. Тем более, что через резервы превентивных мероприятий (РПМ) эти средства вернуться к ним в виде инвестиций в технологии и оборудование.
Отдельно хотелось бы остановиться на реформах в сфере технического регулирования. Нет необходимости подчеркивать важность знания и учета его требований и положений в области экологического страхования и аудита, а также и то, что в ближайшем будущем качество всей системы технического регулирования в Российской Федерации, а следовательно и нормативное обеспечение хозяйственной деятельности будет зависеть от того насколько активно экономическое сообщество примет участие в процессах стандартизации.
Проектом "Общих положений национальной системы стандартизации Российской Федерации" цели стандартизации определены, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности жизни и здоровья животных и растений; повышение уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Основными задачами при этом являются создание систем технического регулирования и национальной стандартизации, отвечающих требованиям конкурентной способности, обеспечение открытости и максимального учета интересов изготовителей, потребителей, а также государства и общества в целом.
Правительство Российской Федерации осуществляет государственное регулирование стандартизации на федеральном уровне и обеспечивает реализацию государственных интересов в области технического регулирования, включая взаимосвязь стандартов с техническими регламентами и законами через Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии, Межведомственный совет по стандартизации и Национальный орган по стандартизации.
Национальный орган по стандартизации ведет работу по международной и региональной стандартизации, а также работу по основополагающим и общетехническим стандартам, представляющим общегосударственный интерес, и требованиям безопасности и охраны окружающей среды.
Технические комитеты (ТК) по стандартизации, рабочие органы Национального органа по стандартизации, создаются на добровольной основе для организации и осуществления работ по стандартизации определенных видов продукции, технологии, услуг.
ТК по стандартизации должны быть самофинансируемыми организациями. ТК изыскивают необходимые, в том числе, материальные, профессиональные и финансовые ресурсы для разработки стандартов и обеспечивают разработчиков, экспертов и других исполнителей финансированием в требуемом объеме. Членство в ТК должно подтверждаться выполнением обязательств по членским взносам.
Разработчики национальных стандартов в качестве обратной связи должны обеспечить доступность проекта национального стандарта заинтересованным лицам для ознакомления. Для разработки любого стандарта должен быть реальный заказчик, готовый оплатить расходы на его разработку.
В заключении, хотелось бы вернуться к теме конференции и высказать предложение о создании Технического комитета по стандартизации в системе Госстандарта (Национального органа по стандартизации) по системному управлению рисками, с целью объединения усилий по нормативному обеспечению этого направления. Мне кажется, что у этого ТК есть хорошие перспективы в оказании методической помощи предприятиям и экспертизе стандартов организаций (СТО), статус которых особо отмечен в ст.17 закона "О техническом регулировании".

в начало