- Игорь Юрьевич, ФАС совместно с Минэкономразвития разрабатывает закон о конкуренции. Будет ли это единый закон, который объединит законы по антимонопольному контролю на финансовых и товарных рынках? Какие основные новации закона?
- На сегодня мы исходим из того, что закон будет единый, хотя существует довольно много различий в законодательстве по антимонопольному контролю на финансовых и на товарных рынках. В комиссии у вице-премьера Александра Жукова, где обсуждаются законодательные инициативы, мы договорились окончательно определится с этим в середине октября. Пока мы пишем общие определения, общее "тело" закона, единое для финансовых и товарных рынков, но оставляем для себя возможность разделить эти темы на два закона. Это связано также с тем, что на финансовых рынках у нас есть очень важные со-регуляторы — Федеральная служба по финансовым рынкам и Центробанк. Мы должны учесть их точку зрения — нужно ли создавать один закон или несколько.
Что касается новаций закона, то их достаточно много. Прежде всего, мы хотим ужесточить штрафы для нарушителей антимонопольного законодательства. Сейчас штрафы мизерные, они не выполняют ни профилактические функции, ни функции наказания. По примеру Евросоюза мы предлагаем ввести штрафные санкции в оборотах от выручки за прошедший год. За картельные соглашения — если их факт доказан в суде — ФАС предлагает налагать штраф в размере 4% от годового оборота. Для крупных компаний эти суммы эквивалентны сотням миллионам долларов. Мы хотим, чтобы за злоупотребление доминирующим положением компании платили 2% от оборота. Штрафы увеличатся в сотни раз, и это правильно. Они будут соответствовать европейским традициям, которые сложились гораздо раньше наших.
Кроме того, мы предлагаем выделить в качестве самостоятельного состава правонарушения дискриминацию своих контрагентов в доступе к инфраструктуре; за это также будут предусмотрены серьезные штрафные санкции. Возможно, этот вопрос будет решен уже до конца года.
Право подавать иски в суды против монополистов мы хотим предоставить самим гражданам и некоммерческим организациям, минуя при желании антимонопольный орган. Это нужно для того, чтобы создать общественный фонд противодействия монополистическим проявлениям, а также снизить коррупционный потенциал в нашем ведомстве и в аналогичных ведомствах. Граждане смогут прямо доказать свою правоту, не дожидаясь того, что скажут федеральные или местные чиновники.
Мы хотим снять административные барьеры в работе самой антимонопольной службы. Когда ФАС сегодня осуществляет контроль концентрации на рынках, иногда нам приходится рассматривать сделки, связанные с малым бизнесом. Зачем мелким компаниям согласие антимонопольного органа, когда их доля на рынке не превышает одну сотую процента? Это абсурд, и в этом случае — антимонопольный орган стал административным барьером. Поэтому мы согласовали с МЭРТ и уже направили в Госдуму изменения в закон. Теперь к нам нужно будет обращаться лишь в том случае, если при осуществлении сделок стоимость соответствующих активов будет превышать 3 млрд. рублей.
Количество сделок, которые в результате будут подпадать под наш контроль, сократится более чем в 15 раз. Это наш вклад в административную реформу в смысле ликвидации избыточных функций, которые мешают нормально развиваться рыночной деятельности.
Много новаций в законе относительно процедур, связанных с защитой прав компаний, которые к нам попадают. Сегодня это регулируется, в том числе, подзаконными актами МАПа. ФАС тоже имеет такое право, но не хочет им активно пользоваться. Мы хотим, чтобы все нормы, связанные с защитой прав компаний, были четко прописаны в федеральном законе.
Мы внесем закон в правительство в конце ноября. Правительство, видимо, рассмотрит его в декабре. Рассчитываю, что парламент рассмотрит закон в весеннюю сессию-2005.
- Какие инициативы ФАС предпримет для решения одной из основных своих задач — снижения уровня монополизации отраслей?
- Важной формой демонополизации экономики является приватизация. Мы договорились по-другому взглянуть на программу приватизации на 2005-2006 годы. Имущественный комплекс, принадлежащий государству, может быть разделен на несколько составляющих, на базе которых могут быть учреждены две-три частных компании. Таким образом, приватизация создает условия для конкуренции. Этот аспект имеет важное значение и для федеральной собственности, и для муниципальной. Мы предлагаем соответствующие поправки в закон о приватизации и правительственные акты, а также рекомендации региональным и муниципальным органам власти.
Касаясь приватизации, могу сказать, что правительство учло наши предложения еще на стадии доработки. Например, по "Связьинвесту" вопрос пока не закрыт. В этом конкретном случае нас беспокоит возможная приватизация инфраструктуры — сетей — "Связьинвеста".
Целый ряд наших предложений связан с уровнем концентрации в отраслях. Мы ввели в проект закона новые предложения, связанные с контролем ограниченных природных ресурсов. Например, если одной компании принадлежит более 65% определенного природного ресурса на соответствующем рынке — металла или полезного ископаемого — эта компания не должна допускаться к аукционам по продаже новых месторождений.
Вопросы монополизации лесных, водных ресурсов могут очень сильно сказаться на состоянии экономики в целом.
Следовательно, нельзя допустить, чтобы были монополизированы лесные ресурсы, которые находятся в зоне экономической доступности. Абсурдом монополизации была бы, к примеру, продажа в частную собственность одного из шлюзов Волго-Балта. То же самое касается распределительных сетей — как газовых и энергетических, так и водопроводно-канализационных.
Все эти предложения внесены в правительство и сейчас идет отработка нормативных актов.
- Ранее руководство ФАС заявляло о возможности разрывать сделки в случае нарушения сторонами антимонопольного законодательства. Возможны ли сейчас такие решения?
- Закон говорит о том, что если в процессе совершения сделки было нарушено антимонопольное законодательство, например, не было вовремя подано ходатайство, мы обязаны выйти в суд с иском о недействительности такой сделки. Такие случаи есть, и мы будем подавать иски.
Касаясь сделок с доминированием — их довольно много по нашей инициативе рассматривается в судах. В частности, в области нефтехимии, транспортировки газа и нефтепродуктов.
- По поручению правительства ФАС проводит анализ конфигурации территориальных генерирующих компаний (ТГК) и оптовых генерирующих компаний (ОГК). Есть ли итоги?
- Эту работу мы постарались провести достаточно быстро, и на сегодня она почти завершена. Общий наш вывод заключается в том, что в основном конфигурация ОГК и ТГК с точки зрения конкуренции сделана правильно. Исходя из тех моделей, которые сейчас существуют, из мнения независимых от РАО "ЕЭС России" экспертов и из результатов нашего критического анализа, мы считаем конфигурацию ОГК и ТГК справедливой.
Поскольку в основу продажи ОГК и ТГК был заложен принцип экстерриториальности, а станции разбросаны по всей стране, уже в самой конфигурации заложен правильный принцип — на одной территории невозможно будет иметь стопроцентное доминирование. Мы, оценивая конфигурацию, следили именно за этим.
Но у нас есть ряд вопросов, в частности, по "Комиэнерго" и "Архэнерго", которые нуждаются в отдельном исследовании. Речь идет о важных, но относительно небольших корректировках схемы конфигурации. При этом мы со своей стороны полностью открыли "зеленый цвет" реформе электроэнергетики по ОГК и ТГК.
С "Архэнерго" в плане конкуренции ситуация лучше, чем с "Комиэнерго", которую, по-видимому, будет целесообразно переводить в ранг изолированных систем. Здесь мы попросили тайм-аут, нам нужно более обстоятельно исследовать этот вопрос.
- ФАС недавно поддержала проект постановления о создании единой гидро-ОГК, придя к выводу, что уровень концентрации изменится незначительно. Насколько объективен анализ среды, проведенный ФАС в условиях неполноценной работы конкурентного энергорынка?
- Да, биржевой рынок действительно работает далеко от своих возможностей, он будет работать только на 15%, когда для бирж будут открыты дополнительные потоки. Но внебиржевой рынок все равно будет составлять 80-85% конкурентного рынка — так, как во всем мире. Поэтому и в перспективе нельзя будет сказать, что основные потоки электроэнергии будут продаваться через биржевой механизм.
Мы рассмотрели всю структуру группировки в гидрогенерации, а также ОГК и ТГК, с учетом как биржевого, так и внебиржевого рынка. Мы учитывали, что степень загрузки ГЭС — по техническим причинам и природным факторам — не может быть существенно увеличена. Кроме того, у ГЭС ценопринимающее положение и они не могут установить монопольную цену. Когда мы подсчитали реальную эффективную мощность, которую ГЭС могут загрузить, то увидели, что объединение гидро-ОГК в одну не приведет к ограничению конкуренции.
Но через 2 года после запуска рынка — в 2007-2008 годах — надо ставить вопрос о возможном разделении гидро-ОГК на Европейскую и Сибирскую. Мы указали это в нашем заключении. Это, с нашей точки зрения, будет наиболее правильным решением, когда рынок будет запущен. Тогда мы сможем оценить рынок не на моделях, которых у нас сегодня несколько, а уже в реальности, и будет понятно, какое решение оптимально.
Мы поставили и еще одну тему, касающуюся потенциального разделения крупных энергообъектов. ФАС считает, что через несколько лет можно будет ставить вопрос о разделении концерна "Росэнергоатом" на две составляющие. Рыночная доля "Росэнергоатома" достаточно велика. Особенно это касается европейской части России, где расположены основные атомные станции. С точки зрения безопасности здесь никаких проблем нет, потому что Федеральное агентство по атомной энергии как управляло одним "Росэнергоатомом", так будет управлять и двумя компаниями. Смысл нашего предложения в том, чтобы заставить их конкурировать друг с другом. Мы на прошлой неделе направили письмо премьер-министру РФ Михаилу Фрадкову с нашей официальной позицией.
- Какое мнение ФАС по поводу возможности отмены продажи создаваемых генерирующих компаний?
- По нашему мнению, спецденежные аукционы — это хорошая форма продажи. Использование и акций, и денежных средств при продаже ОГК может быть вполне адекватно решаемым задачам. При этом компании, которые будут покупать генерирующие активы, должны будут расшифровать свою группу лиц до физических лиц. В этом случае можно предотвратить монополизацию генерации и добиться того, чтобы те электростанции, которые могут определять цены на соответствующих рынках, не будут приобретены одними и теми же владельцами. Это требование закона о конкуренции, и мы будем неукоснительно добиваться его исполнения.
- Недавно о своем желании создать компанию, которая получит контроль над одной из ОГК, заявили "Интеррос" и Национальная резервная корпорация. Требуется ли им согласие ФАС?
- Все сделки по покупке и продаже таких активов нужно согласовывать с нами. Поэтому все участники аукционов должны подать соответствующее заявление, и мы во всех случаях вынесем свое решение. Таковы требования закона. Лично я приветствую стороны, которые захотели купить ОГК. Но мы должны вместе с ними посмотреть, как это повлияет на конкуренцию в конкретном регионе, где будет покупаться ОГК и ТГК. Согласование этих сделок с нами, учитывая то, что стоимость активов будет больше 3 млрд. руб. (порога, в случае превышения которого требуется согласие ФАС — ИФ) необходимо. Иначе — монополизация и вероятное фиаско энергореформы.
- Какие нормативные акты, предусмотренные концепцией реформирования электроэнергетики, ФАС уже подготовила?
- Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии ФАС внесла в правительство. Большая часть других документов также уже внесена, остальные — на согласовании в профильных ведомствах. Думаю, что основная "порция" пойдет в I квартале 2005 года. Как правило, задержка не за нами, мы по этим вопросам являемся активной стороной.
- В какой стадии сейчас анализ ФАС возможности сделки по приобретению концерном Siemens 71% акций "Силовых машин"?
- Мы находимся в контакте с Siemens и полностью в курсе того, что происходит. Они сказали, что передадут нам дополнительную информацию, которую ФАС ранее запросила.
- Другая крупнейшая сделка, анализ которой ведет ФАС, покупка Alcoa Самарского металлургического завода (СМЗ) и Белокалитвинского металлургического производственного объединения (БКМПО). Когда будет вынесен ваш вердикт?
- Рассмотрение этого вопроса продолжается уже четыре месяца. Мы отправили уже не один запрос, и постепенно мы получаем необходимую нам информацию. Для нас согласно антимонопольному законодательству срок вынесения решения исчисляется моментом предоставления всей необходимой информации.
Это крупная сделка, поэтому мы тщательно ее рассматриваем. Тем не менее, уже скоро некое решение будет принято.
- В какой степени на решение ФАС по крупнейшим сделкам влияет позиция премьер-министра Михаила Фрадкова?
- Нам предоставлена возможность самостоятельно формулировать свою точку зрения. Но очевидно, что некоторые сделки имеют общенациональное значение, например, упомянутые выше: одна из них касается всего энергомашиностроения РФ, другая — значительной доли алюминиевого рынка. Для таких сделок было бы странно, если бы мы их рассматривали в одиночку. В данном случае основные направления поиска и анализа информации определяет премьер-министр. Безусловно, у нас будет своя точка зрения, и мы не боимся ее высказывать в сфере своей компетенции. А правительство будет принимать решение по всем аспектам сделки.
Кстати, у нас есть вполне определенные ограничения на разглашение информации по коммерческим сделкам. По новому закону о коммерческой тайне, если компания поставит гриф "секретно" на подаваемые в антимонопольную службу заявления, мы не сможем сообщать о них без ее согласия. С другой стороны, я хотел бы подчеркнуть, что мы уважаем требования закона о СМИ и постараемся быть во всех отношениях открытым органом.
- Может ли продажа госпакета акций ЛУКОЙЛа повлиять на условия конкуренции в ТЭК?
- Продажа 7,59% акций ЛУКОЙЛа не повлечет за собой монополизацию в отрасли и на сегодня у на с здесь нет опасений. Кто бы ни стал владельцем этого пакета, это не повлияет на конкуренцию. Однако когда эта сделка будет завершена, мы получим соответствующее уведомление и посчитаем реальные доли рынка.
- Какие действия ФАС предпримет в случае подачи заявления ConocoPhilips о покупке более 20% акций ЛУКОЙЛа?
- Если ConocoPhilips захочет приобрести больше 20% акций ЛУКОЙЛа, эту сделку необходимо будет согласовать с ФАС. Мы оценим долю рынка, которым владеет ConocoPhilips в международном масштабе и в российском масштабе. Пока таких заявлений в ФАС не поступало.
- Какие меры, кроме введения механизма биржевой торговли, ФАС предлагает для защиты интересов независимых производителей нефти и газа?
- Прежде всего, мы считаем, что нельзя допустить, чтобы отдельными частными структурами были монополизированы сети. Это приведет к ущемлению интересов других частных компаний. Мы уже вынесли несколько серьезных решений, отказав в приобретении крупными монопольными структурами сетей, принадлежащих государству и муниципалитетам.
Учитывать интересы независимых поставщиков, по нашему мнению, необходимо не только на бирже. Мы создаем совет по антимонопольной деятельности, куда пригласим независимых поставщиков. Нам нужен их взгляд на работу естественных монополий — это касается газа, электроэнергии и связи. Мы предлагаем им постоянно обмениваться информацией.
Вообще, сейчас ФАС ведет несколько десятков дел, связанных с недопуском независимых производителей к инфраструктуре Газпрома, электроэнергетики и железных дорог. Есть дела против крупных нефтяных компаний, Газпрома. ФАС будет обязательно защищать независимых производителей.
Мы будем добиваться утверждения правительством правил недискриминационного доступа в отрасли связи. Минсвязи уже дало согласие на разработку таких правил, мы подписали совместный протокол. Они будут созданы по аналогии с такими же правилами, касающимися электроэнергетики и железных дорог. Правила недискриминационного доступа к услугам связи будет внесены в правительство в ближайшие несколько месяцев.
- Как оформлены предложения ФАС по введению аукционной формы лицензирования месторождений?
- Мы договорились с главой МПР Юрием Трутневым создать совместную рабочую группу. До конца сентября мы с министром природных ресурсов намерены провести специальное совещание. У нас есть хороший контакт, и мы уже обменялись мнениями по вопросу антимонопольного котроля в сфере ограничения природных ресурсов.
Вообще, если говорить в целом по аукционам, то отмечу, что мы продолжаем добиваться того, чтобы все конкурсы, осуществляемые в России по закупкам для госнужд (за исключением НИРовских работ), проводились в форме аукционов. На эту тему мы работаем с Минэкономразвития. Нам нужно уходить от конкурсов как таковых, предполагающих несколько параметров, оставляя лишь один параметр — цену. Все остальное должно решаться на уровне предквалификации, либо на уровне условий контракта. В контракте должно быть все прописано — залог, требования к участнику по достаточности капитала, так чтобы осталось только поставить цену. Тогда коррупционная направленность нынешних конкурсов будет существенно снижена.
- Следует ли, по Вашему мнению, допускать иностранные компании к лицензированию "Сухого Лога"?
- Я полагаю, что единственным критерием, ограничивающим конкуренцию в подобных случаях, может только критерий национальной безопасности и обороноспособности страны. Во всех остальных случаях ФАС будет настаивать на том, чтобы конкуренция была возможна и в международном масштабе. Сами критерии национальной безопасности и защиты обороноспособности страны должны быть четко прописаны в федеральном законе.
- Какова реакция правительства на предложения ФАС по демонопополизации рынка жилья?
- Напомню, что около 30 наших поправок сразу были включены в тексты законов по жилищному пакету, которые были приняты в первом чтении. Часть поправок туда не вошла, они готовятся ко второму чтению. Мы уже внесли в правительство предложения по демонополизации сферы предоставления земельных участков под застройку и введению методики анализа концентрации на рынках по строительству жилья. Мы тесно контактируем с разработчиками законов, с представителем правительства в Госдуме, с Федеральным агентством по строительству и ЖКХ.
- Возможно ли заключение мирового соглашения с ОАО "Единая торговая компания"?
- Никакое мировое соглашение уже невозможно. ФАС предлагала его "ЕТК" на условиях исполнения предписания МАПа от 11 февраля. Если бы они в оговоренный нами срок прекратили монополистическую деятельность, разорвали по сути картельные договоры с предприятиями, снизили цены, тогда ФАС отозвала бы иск о ликвидации "ЕТК" и не применяла чрезмерно высокие штрафные санкции. В "ЕТК" не захотели признать свою вину. Они хотят продолжать. При этом они должны помнить, что тот вред, который они нанесли предпринимательским структурам, коммунальному хозяйству и в целом бюджету страны, накапливается с каждым днем. Это означает, что когда мы доведем это дело до логического конца, для менеджеров и собственников этой компании все может закончиться очень плохо. Само дело уже в суде, генеральной прокуратурой возбуждено уголовное дело.
Отмечу, что эта сделка по каустической соде уже распадается — из него вышел "Саянскхимпласт", который имел там очень большую долю. Мы ценим сотрудничество "Саянскхимпласта" и смягчим санкции в отношении этой компании.
- Ведутся ли переговоры с "Северсталью" по урегулированию конфликта?
- Нет, ФАС не ведет переговоры с "Северсталью". Мы будем подавать кассацию на последнее судебное решение. Однако результат уже есть. Как заявила сама "Северсталь": "в связи с изменением конъюнктуры на мировых рынках", они понизили цены. Я считаю, что это косвенный результат нашей работы. В конечном итоге, самое главное для нас — сдержать повышение цен.
- Но Минэкономразвития не считает действия "Северстали" и ММК сговором┘
- Я не слышал, чтобы Минэкономразвития заявляло, что с их точки зрения, нарушения нет. Напротив, МЭРТ сделал оговорку, что ФАС занимается этим делом, и они ожидают результатов нашего расследования.
Вообще, всем нарушителям сегодня очень сильно везет, потому что у нас в стране пока действуют очень слабые санкции. В Европе за участие в картеле крупные компании получают обычно штрафы в диапазоне от $100 млн. до $300 млн.
- Нашло ли поддержку Минфина и Минздравсоцразвития предложение ФАС о разработке единой методики определения текущей стоимости ценных бумаг, в которые будут инвестироваться пенсионные накопления?
- Было обсуждение этого вопроса с министром здравоохранения и социального развития Михаилом Юрьевичем Зурабовым. Он сообщил мне, что такая работа уже проводится.