Справка ФАС России

"О применении антимонопольного законодательства на рынках газа"

Структура возбужденных дел по нарушениям антимонопольного законодательства на рынках газа в 2004 году представляет из себя следующее:
Основным видом нарушения антимонопольного законодательства на рынках газа является злоупотребление доминирующим положением.
Доля злоупотреблений доминирующим положением в общем количестве выявленных нарушений на рынках газа составляет около 86%. Так, в 2003 году всего было возбуждено 95 дел по фактам злоупотреблений доминирующим положением на рынках газа (7% от общего количества дел, рассмотренных антимонопольным органом по ст.5 Закона РСФСР от 22.03.1991 №948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" - далее Закон "О конкуренции"). В 2004 году было возбуждено 63 дела по фактам злоупотреблений доминирующим положением на рынках газа (9,6% от общего количества дел, рассмотренных антимонопольным органом по ст.5 Закона "О конкуренции") и выдано 32 предписания о прекращении нарушений.
Злоупотребления доминирующим положением на рынках газа выявляются антимонопольным органом по всей технологической цепочке (транспортировка газа по газотранспортным и газораспределительным мощностям, переработка попутного нефтяного газа на газоперерабатывающих мощностях, реализация природного и сжиженного углеводородного газа).
Далее представлено обобщение практики антимонопольного регулирования и судебных разбирательств по основным типам нарушений на рынках газа.

1. Одним из основных условий развития конкуренции на рынках газа является обеспечение недискриминационного доступа всех участников рынка в том числе к инфраструктурным объектам (мощностям по переработке газа, газотранспортным и газораспределительным сетям, а также новым мощностям и расширению существующих).
В 2002 году антимонопольным органом были выявлены нарушения Закона "О конкуренции" со стороны ОАО "Белозерный ГПК" в части создания препятствий к доступу на рынки продуктов переработки нефтяного попутного газа. Судебные разбирательства по данному делу продолжаются и окончательное решение до настоящего времени не вынесено.
Отсутствие доступа к мощностям по переработке газа может оказывать негативное влияние на возможности вовлечения в хозяйственный оборот ресурсов нефтяного попутного газа, а, соответственно, и перспективы использования потенциала нефтяных компаний. В целях пресечения нарушений Закона "О конкуренции" в 2005 году по результатам рассмотрения сделок с участием компаний группы лиц ОАО "Газпром" и ОАО "АК "Сибур" антимонопольным органом было выдано указанной группе лиц предписание, обязывающее обеспечивать третьим лицам доступ к газоперерабатывающим мощностям на недискриминационных условиях. Указанное предписание в суд не обжаловалось.
Антимонопольным органом выявлялись нарушения, связанные с вопросами доступа независимых организаций к газотранспортным мощностям.
Так, в октябре 2004 года ФАС России было рассмотрено дело в отношении группы лиц ОАО "Газпром", ООО "Межрегионгаз", ООО "Сургутгазпром" по признакам нарушения статьей 5 и статьи 6 Закона "О конкуренции", которое было возбуждено в результате проведенного антимонопольным органом расследования по опубликованной в СМИ информации о прекращении ОАО "Газпром" приема газа в ГТС ОАО "Газпром" ряда независимых производителей.
ОАО "Газпром" затягивало предусмотренные законодательством сроки рассмотрения заявок независимых организаций на транспортировку газа по газотранспортной системе ОАО "Газпром" (далее - ГТС) либо вовсе не принимало по ним решения. Это создавало независимым организациям препятствия доступу на рынок реализации сетевого газа. При этом, в соответствии с законодательством, предприятиям группы лиц ОАО "Газпром" подавать заявки на получение доступа к ГТС не требуется.
В ряде случаев для потребителей, заявки на транспортировку газа для которых затягивались в рассмотрении и в итоге решение не принималось в связи с окончанием сроков поставки или ОАО "Газпром" выдавался отказ, газ независимых организаций замещался газом, принадлежащим ООО "Межрегионгаз". Таким образом, газ независимых организаций "зависал в трубе", не обеспечивалось выполнение договорных обязательств по поставкам газа. Это происходит, в том числе, потому, что учёт газа независимых организаций осуществляется по остаточному принципу, а также вследствие доступа к информации о поставках газа независимым организациям со стороны их конкурентов, входящих в группу лиц ОАО "Газпром".
Результатом указанных выше действий ОАО "Газпром" и ООО "Межрегионгаз" стало ограничение конкуренции на рынках реализации газа. Дополнительным фактором ограничения конкуренции являлось совмещение одними и теми же лицами должностей в ОАО "Газпром" и ООО "Межрегионгаз", который является конкурентом независимых организаций по поставкам газа.
Кроме того, ОАО "Газпром" применялись дискриминационные условия к газодобывающим организациям в зависимости от того, принадлежит или нет трейдер, у которого приобретается газ, к группе лиц ОАО "Газпром", а также к независимым организациям и газотрейдерам в зависимости от того, входит или нет газотрейдер, которому был продан газ в группу лиц ОАО "Газпром".
В ходе рассмотрения дела со стороны предприятий группы лиц ОАО "Газпром" были выявлены дискриминационные условия переработки сырья независимых организаций: подачи сырья (нестабильного конденсата) ООО "Нортгаз" на Сургутский ЗСК ООО "Сургутгазпром" ограничивалась по причинам, не предусмотренным договором и не вызванным возможным перепроизводством и, соответственно, затовариванием ООО "Сургутгазпром" продукцией, производимой из сырья ООО "Нортгаз".
Также было установлено, что ОАО "Газпром" в работе с независимыми производителями газа руководствуется не Балансом газа по Российской Федерации, который утверждается уполномоченным органом исполнительной власти (и носит рекомендательный характер), а Балансом газа по России, утверждаемым самим ОАО "Газпром". При этом основные показатели по добыче газа указанных балансов не совпадают.
По итогам рассмотрения дела антимонопольным органом было принято решение признать факты нарушения группой лиц ОАО "Газпром", ООО "Межрегионгаз" и ООО "Сургутгазпром" статьи 5 Закона "О конкуренции" и выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Указанное предписание касалось необходимости приведения показателей Баланса газа ОАО "Газпром" в соответствие с показателями Баланса газа уполномоченного органа исполнительной власти на 2004 год, а также осуществления аналогичных действий в отношении Баланса газа на 2005 год. Предписание также обязывало ОАО "Газпром" принять решение о предоставлении доступа к ГТС независимым организациям по заявкам, решение по которым не было принято на момент рассмотрения дела.
Кроме того, группе лиц ОАО "Газпром" было необходимо прекратить необоснованные ограничения на прием газа независимых производителей в ГТС, а также распространять впредь ограничения по причинам переполнения ГТС на все компании, в том числе входящие в группу лиц ОАО "Газпром", пропорционально объемам находящегося в ГТС и нереализованного газа.
Решение и предписание антимонопольного органа были исполнены, вместе с тем они были также обжалованы в арбитражный суд. Однако 15 июня 2005 года иск был отозван.
2. Кроме вопросов недискриминационного доступа к газотранспортной системе существует проблема обеспечения недискриминационности доступа к газораспределительным сетям (далее - ГРС). Создание препятствий доступу к ГРС может выражаться в различных формах, в том числе в отказе в заключении договора транспортировки газа по ГРС, в нарушениях при осуществлении технологического присоединения к ГРС и т.д.
В 2004 году Удмуртским ТУ ФАС было рассмотрено дело об отказе в заключении договора на услуги по транспортировке газа по принадлежащим ГРО на правах аренды местным газораспределительным сетям по причине недостаточности мощностей ГРС и возможном возникновении аварийных ситуаций в результате увеличения отбора газа. Вместе с тем, потребителем (ПБОЮЛ) были получены технические условия на проектирование и строительство газовых сетей, а также оплачена доля в строительстве общей ветки газопровода для снабжения газом частного сектора в районе расположения, а поставщиком - утверждены лимиты газа. В связи с тем, что техническая возможность транспортировки газа была подтверждена выданными техническими условиями, доказательств отсутствия свободных мощностей не было представлено, а определение режимов работы и достаточности мощностей на ГРС не входит в компетенцию ГРО, антимонопольным органом были выданы решение и предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которое было исполнено в срок.
Челябинским УФАС было рассмотрено дело, когда ГРО под угрозой прекращения подачи газа потребителю выставило требования о заключении прямого договора транспортировки с ГРО и расторжении заключенного договора поставки с ООО "┘регионгаз". По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом вынесено решение и выдано предписание, исполненное в срок.
Волгоградским УФАС России было рассмотрено дело в отношении ГРО, которое включило в договор транспортировки газа следующие условия:
1. о поставке дополнительных объемов газа по заявке покупателя при надлежащем исполнении его обязательств по оплате за газ в соответствии с условиями договора на поставку газа, стороной по которому ГРО не является;
2. об обязанности потребителя заключить договора с организациями, выполняющими работы по техническому обслуживанию, ремонту газопроводов и технических устройств, - что является в том числе игнорированием принципов равенства участников гражданско-правовых отношений и свободы договора (ст. 1 ГК РФ).
Волгоградское УФАС определило указанные условия договора транспортировки газа как не относящиеся к предмету договора, признало в действиях ГРО факт нарушения пункта 1 статьи 5 Закона "О конкуренции" и выдало предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства посредством исключения из заключенных и направленных для заключения своим контрагентам договорам транспортировки газа данных условий договора. В данном случае арбитражный суд признал решение и предписание антимонопольного органа недействительными ввиду недоказанности ущемления интересов хозяйствующих субъектов - контрагентов ГРО - включением в договор транспортировки газа условий, не относящихся к предмету договора.
3. Доступ на рынок реализации (потребления) газа тесно связан с вопросами технологического присоединения. Потому обеспечение недискриминационности при осуществлении технологического присоединения имеет важное значение для создания равных возможностей для потребителей соответствующих услуг и развития конкуренции на товарных рынках.
Санкт-Петербургским УФАС в 2004 году было рассмотрено дело об отказе со стороны ГРО физическому лицу в возможности непосредственного присоединения к сетям газоснабжающей организации и переадресации его обращения к группе граждан - собственников газораспределительной системы, к которой возможно присоединение.
В данном случае газопровод и оборудование оказались в собственности указанной группы граждан в силу выданных технических условий, которые предусматривали строительство системы газоснабжения за счет личных средств граждан. При этом в расчет параметров системы закладывается потенциальная потребность в газе для всех домов соответствующего района. Группа граждан без образования юридического лица не может быть признана ни газоснабжающей (газотранспортирующей) организацией, ни доминирующим хозяйствующим субъектом, ни субъектом естественной монополии, и на нее не возлагается обязанность предоставлять владельцам остальных домов микрорайона возможность присоединиться к указанной системе газоснабжения, при этом последние даже не имеют возможности обратиться в суд для защиты своих интересов.
Включение в технические условия положений, при реализации которых возникает собственность физических лиц на объекты газораспределительной системы, которые предназначаются для обслуживания в т.ч. других лиц, не основано на законе.
Подобный случай не единичен и отражает общую практику того, как газоснабжающая организация обеспечивает развитие системы газоснабжения за счет средств заинтересованных лиц. В этих условиях отказ ГРО - доминирующего хозяйствующего субъекта на товарном рынке газоснабжения (транспортировки газа) на территории Ленинградской области - решить вопросы газификации домов ущемляет интересы и дискриминирует владельцев расположенных на соответствующей территории домов, которые не вошли в число собственников газораспределительной трубы. В данном случае ущемляются интересы физического лица (физических лиц), однако в аналогичной ситуации в качестве владельца дома мог бы пострадать хозяйствующий субъект.
В силу этого, поскольку действия ГРО могут иметь своим результатом ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, ГРО было выдано предписание об обеспечении возможности присоединения к газораспределительным сетям новых потребителей на недискриминационной основе путем:
- выкупа примыкающих к газопроводу ГРО сетевых (магистральных, транзитных, распределительных) объектов у владельцев - физических и юридических лиц, не имеющих обязательств по присоединению новых абонентов;
- предоставления доступа (оказания на возмездной основе услуг по присоединению к газораспределительной системе) потенциальным абонентам;
- иными законными недискриминационными способами, а также разработать варианты, обеспечивающие возможность газификации жилого дома заявителя на условиях не худших, чем производилась газификация соседних домов.
Суд первой инстанции подтвердил законность и правомерность выданных Санкт-Петербургским УФАС решения и предписания.
Ставропольским УФАС России в 2004 году рассмотрено дело в отношении ГРО и НКО "Фонд развития инженерных сетей города Ставрополя" (далее Фонд) по признакам нарушения статьи 5 и статьи 6 Закона "О конкуренции". Нарушение выразилось в отказе ГРО выдать потребителю технические условия на дополнительную газификацию существующей производственной базы без разрешения Фонда, который, в свою очередь, требует от потребителя безвозмездно передать Фонду денежные средства в качестве пожертвования.
ГРО является субъектом естественной монополии по услугам газоснабжения и единственной организацией, осуществляющей выдачу технических условий для дополнительного подключения к существующим газовым сетям.
Уставом Фонда не предусмотрено право Фонда по проведению разрешительной деятельности на выдачу коммунальными предприятиями технических условий обратившимся к ним абонентам. Ни Фонд, ни ГРО не предоставили доказательств, подтверждающих правомерность проведения согласительной процедуры: между ними не подписано никаких соглашений, отсутствует нормативный акт, который бы предписывал им проведение согласительной процедуры по вопросу выдачи технических условий.
Порядок выдачи технических условий на присоединение к газораспределительным сетям определен Правилами безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденными Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России №9 от 18.03.2003 № 9, в соответствии с которым предусмотрено, что технические условия выдаются газораспределительными организациями и должны включать определенный круг сведений, но при этом не предусмотрено проведение какого-либо согласования и получения задания на выдачу технических условий от других организаций.
Таким образом, антимонопольным органом было выдано ГРО предписание, обязывающее производить выдачу технических условий в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством, в соответствии с Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России №9 от 18.03.2003 года "Об утверждении Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления". Указанное предписание было исполнено в срок.
4. Нарушение антимонопольного законодательства было выявлено не только в сфере осуществления технологического присоединения к ГРС, но и при выдаче согласования на использование газа в качестве топлива, необходимого для получения технических условий на подключение к газотранспортной системе.
В соответствии с нормами действующего законодательства ОАО "Газпром" наделено исключительным правом согласования природного газа в качестве топлива для котельных и на другие топливные нужды с годовым расходом до 10 тыс.тут. Таким образом, от результатов деятельности ОАО "Газпром" по согласованию зависит доступ хозяйствующих субъектов к деятельности по проектированию и строительству объектов газоснабжения, а в конечном итоге - доступ поставщиков и потребителей на рынок сетевого газа.
В декабре 2004 года антимонопольный орган рассмотрел дело в отношении ОАО "Газпром", где последнее отказывалось выдать согласование на использование газа в качестве топлива компании-застройщику жилого квартала в г.Ивантеевка Московской области, ссылаясь на отсутствие свободных ресурсов газа. Было установлено, что за анализируемый период из ресурсов газа ОАО "Газпром" выданы согласования не только другим компаниям-застройщикам, но и на промышленные нужды. При этом согласовывался природный газ для котельных, годовой расход топлива которых сопоставим или превышает мощность котельной ООО "ДСК-Инвест".
По результатам рассмотрения дела антимонопольный орган признал в действиях ОАО "Газпром" факты нарушения пункта 1 статьи 5 Закона "О конкуренции". Было выдано решение и предписание, правомерность которых подтверждена судом первой инстанции.
5. Значительное количество нарушений антимонопольного законодательства на рынках газа вызвано отсутствием инфраструктуры рынка газа и непрозрачностью существующих механизмов торговли газом. Имеет место реализация газа по договорным ценам даже в тех случаях, когда в силу закона газ должен реализовываться по регулируемым ценам. Это делается через различные схемы с участием посредников, получающих за свои услуги комиссионные. Договорные величины поставки газа в регионах Российской Федерации находятся в пределах 70%-90% от заявленных потребителями. Таким образом возникает проблема "лимитов газа" - явления, не предусмотренного ни в одном из документов нормативно-правового характера. К искажению ситуации ведет и система повышающих коэффициентов (в зимний период -1,5, в летний - 1,1) за "сверхлимитный объем газа", которая установлена Правилами поставки газа в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 №162.
В марте 2003 года антимонопольным органом было рассмотрено дело в отношении региональных компаний по реализации газа группы лиц ОАО "Газпром", которые не выделяли природный газ в полном объеме (согласно заявке потребителей) по регулируемым ценам, тем самым понуждая их приобретать природный газ по свободным ценам на торгах, организованных ООО "Межрегионгаз". Данные электронные торги были закрытыми и проводились в рамках одной группы лиц - таким образом, цена реализации газа по результатам проводимых торгов не отражала реальную цену спроса-предложения свободного рынка.
В ходе рассмотрения дела было также выявлено, что ОАО "Газпром" создает ООО "Межрегионгаз" и его дочерним компаниям условия доступа к ГТС, которые при реализации газа, приобретенного у независимых организаций, ставят их в преимущественное положение по сравнению с другими участниками рынка. Такими условиями являются наличие полной информации о заявках по всем потребителям, оплата услуг по транспортировке газа к месту его реализации по внутренним ценам ОАО "Газпром", а также отсутствие необходимости получать право доступа к ГТС ОАО "Газпром".
По результатам рассмотрения дела было выдано предписание, в том числе обязывающее ООО "Межрегионгаз" предусмотреть отмену проведения электронных закрытых торгов по реализации газа, приобретенного у независимых организаций, внутри одной группы лиц, а ОАО "Газпром" - прекратить представление ООО "Межрегионгаз" и другим предприятиям в группе лиц услуг по транспортировке газа по внутренним расчетным тарифам при реализации этими предприятиями газа по нерегулируемым ценам.
Аналогичное дело, связанное с использованием электронной торговой площадки, рассматривались в 2002 году Липецким ТУ МАП России. ООО "Липецкрегионгаз" при наличии возможности перераспределения газа между потребителями Липецкой области, не произвело таковой, а направило потребителям письма о поставке заявленных объемов по результатам участия в электронных торгах, проводимых ООО "Межрегионгаз", при условии безотзывного подтверждения заказа. По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом выдано предписание, законность которого подтверждена арбитражным судом.
Марийским ТУ было рассмотрено дело в отношении ООО "Марийскрегионгаз", включившего в договоры поставки условия о первоочередном учете газа, приобретенного на электронной площадке ООО "Межрегионгаз". В случае невыборки потребителем приобретенного по "свободным ценам" газа авансовый платеж не возвращался, предполагалась оплата за недополученный газ "по свободной цене" как за полученный в полном объеме и оплата этого недополученного объема газа по регулируемым ценам, т.к. общий объем поставленного газа оставался неизменным. В случае перерасхода суточного лимита газа, газ по "свободным ценам" необходимо было оплачивать с повышающим коэффициентом не зависимо от того, имеется или нет его перерасход по итогам за месяц.
Антимонопольный орган признал действия ООО "Марийскрегионгаз" нарушением статьи 5 Закона "О конкуренции" и выдал предписание об исключении вышеуказанных условий из договоров поставки газа. Предписание исполнено в срок.
6. Занижение договорных объемов газа может производится структурам группы лиц ОАО "Газпром" не только в целях понуждения к приобретению газа по "свободным" ценам на действующей электронной площадке, но и для последующего применения повышающих коэффициентов за "сверхлимитный объем газа".
Так, в 2005 году антимонопольным органом было рассмотрено дело в отношении ООО "Межрегионгаз" и ООО "Кироврегионгаз", возбужденное по заявлению ОАО "Кирово-Чепецкий химический комбинат" (далее - ОАО "КЧХК"). В рамках данного дела также было рассмотрено дело в отношении ООО "Пермрегионгаз".
Региональные компании по реализации газа за несколько дней до начала нового периода поставки сообщали своим потребителям о невозможности выделения газа в требуемом объеме и предлагали по вопросам заключения договора поставки обращаться напрямую в ООО "Межрегионгаз". Как было установлено, ОАО "Газпром" приняло решение (неоформленное документально) о переводе некоторых наиболее крупных потребителей газа (в том числе ОАО "КЧХК") на прямые договора поставки газа, заключаемые не с ООО "┘регионгаз", а с ООО "Межрегионгаз". При этом потребители о переводе их на прямые договора заранее извещены не были. Кроме того, для некоторых из этой категории потребителей объемы газа, предполагаемого к поставке в 2005 году были увеличены, а для некоторых (в основном, для предприятиях химической промышленности) объемы были снижены против потребляемого в 2004 году или указанного в заявке. Таким образом, занижение объемов газа было связано не с отсутствием ресурсов газа, а с их перераспределением внутри группы лиц ОАО "Газпром".
По результатам рассмотрения дела установлены факты нарушения ОАО "Газпром", ООО "Межрегионгаз", ООО "Кироврегионгаз", ООО "Пермрегионгаз" статьи 5 Закона "О конкуренции", вынесено решение и выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которое в настоящее время обжалуется в арбитражном суде.
Похожее нарушение со стороны группы лиц ОАО "Газпром", ООО "Межрегионгаз" и ООО "Ростоврегионгаз" по занижению необходимых ОАО "Ростовэнерго" объемов газа было выявлено в 2003 году Ростовским территориальным управлением. В результате продолжительных судебных разбирательств в октябре 2004 года суд кассационной инстанции признал решение и предписание антимонопольного органа недействительными. Суд отметил, что в период заключения договоров поставки газа в действиях поставщика отсутствовали намерения по занижению предложенных потребителю объемов газа, поскольку лимиты его потребления доводятся централизованно (в соответствии с балансом газа в Российской Федерации по соглашению между ОАО "Газпром" и РАО "ЕЭС России"). Также недоказанным был признан факт наличия в действиях ООО "Ростоврегионгаз" намерения на достижение противоправного результата - ущемления интересов ОАО "Ростовэнерго".
Челябинским УФАС было рассмотрено дело в отношении ООО "Челябинскрегионгаз", которое необоснованно занижало в разной степени заявленные объемы газа потребителям, не относящимся к льготной категории, а также утвердило Положение о порядке выделения объемов газа потребителям Челябинской области при заключении договоров пропорционально уровню платежей за предыдущий период.
Справочно: Нарушение, связанное с применением коэффициента "платежеспособности" предприятия, рассчитанного в соответствии с упомянутым выше порядком выделения ООО "Челябинскрегионгаз" объемов газа потребителям Челябинской области, рассматривалось Челябинским ТУ в 2002 году. Суд первой инстанции, ссылаясь на то, что поставка газа производится на основании договоров и в соответствии с ГК РФ, а также учитывая, что действующее законодательство не предоставляет антимонопольному органу право установления договорных условий хозяйствующим субъектам, признал решение и предписание назаконными. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили решение арбитражного суда без изменения.
Выделяя потребителю объем газа с учетом его платежей за предыдущий период, газоснабжающая организация вынуждала потреблять газ в сверхдоговорном объеме, что может привести к применению повышающего коэффициента при оплате газа, а также к применению ответственности в виде оплаты потребителем поставки и транспортировки газа с применением повышающего коэффициента не за перерасход газа без согласования с газоснабжающей организацией, а за несвоевременную оплату поставки газа по ранее действовашему договору. При этом применение гражданско-правовой ответственности за неисполнение покупателем обязательств по договору, срок действия которого истек, при заключении нового договора действующим законодательством не предусмотрено.
Суды первой и апелляционной инстанций подтвердили правомерность решения и предписания антимонопольного органа. Арбитражный суд указал, что положения абзаца 2 пункта 1 статьи 426 Гражданского Кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми, по общему правилу, коммерческая организация не вправе отказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора (каким является в том числе договор поставки газа), - одно из основополагающих принципов, направленных на ограничение недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности на товарных рынках. Это и предполагает безусловную необходимость в случае дефицита газа пропорционального его распределения между потребителями, не имеющими право на льготы на основании Закона "О газоснабжении".
Вместе с тем, суд кассационной инстанции посчитал выводы о доказанности злоупотребления доминирующим положением со стороны ООО "Челябинскрегионгаз" и нарушения им Закона "О конкуренции" недостаточно обоснованными и направил дело на новое рассмотрение.
Суд первой инстанции признал решение и предписание антимонопольного органа незаконными со ссылкой на отсутствие доказательств нарушения ООО "Челябинскрегионгаз" требований статьи 18 Закона "О газоснабжении", статей 420-422 и 539 Гражданского Кодекса Российской Федерации о заключении договора энергоснабжения, а также "Правил поставки газа". По мнению суда, признаки недобросовестной конкуренции при заключении договоров с потребителями газа в действиях ООО "Челябинскрегионгаз" отсутствуют.
Нарушения, связанные с занижением договорных объемов газа, также рассматривались в 2004 году Московским и Северо-Осетинским территориальными управлениями. В обоих случаях производство по делу было прекращено в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства.
Тюменским УФАС по заявлению ЗАО "СМУ-3" рассмотрено дело в отношении ООО "Тюменьрегионгаз", которое в одностороннем порядке включило в договор поставки и транспортировки газа условия о штрафных санкциях за потребление газа в количестве меньшем, чем предусмотрено договором. Размер штрафа определялся 10% от всей стоимости газа, невыбранного в течение месячного периода поставки на основании предъявленных поставщиком расчетов.
В силу особенностей производственной деятельности ЗАО "СМУ-3" объем потребления газа тесно связан с климатическими, техногенными и иными факторами и не может быть точно определен предварительно. Исходя из этого, потребитель газа устанавливает плановые величины потребления "с запасом" на непредвиденные обстоятельства. Включение поставщиком в договор санкций за недобор заявленного количества газа является невыгодным для потребителя, т.к. ставит его в такие жесткие рамки потребления газа, когда: за их несоблюдение (недобор или перебор) следует взыскание финансовых средств предприятия, независимо от причин отклонения от заявленных объемов потребления газа; когда выбрать иного поставщика газа потребитель не может (в силу экономических причин, в том числе места расположения поставщика по отношению к потребителю).
Включение в договор поставки и транспортировки указанного пункта ООО "Тюменьрегионгаз" объясняет тем, что при недопотреблении газа общество терпит убытки в виде недополученной ПССУ (рассчитывается исходя из плановых объемов потребления газа), в которую заложены расходы на содержание хозяйствующего субъекта. Вместе с тем, ПССУ включает в себя не только расходы на осуществление хозяйственной деятельности, но и норму прибыли (в виде коэффициента рентабельности и т.п.). По мнению антимонопольного органа, введением штрафной санкции, рассчитанной исходя из ставки ПССУ, поставщик газа пытается возместить не только свои расходы, но и получить прибыль (упущенную выгоду) за неоказанную услугу, что превышает реальный ущерб, в размере которого может наступить ответственность потребителя за недовыборку газа.
По результатам рассмотрения дела антимонопольный орган признал в действиях ООО "Тюменьрегионгаз" факт нарушения статьи 5 Закона "О конкуренции" и выдал предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Срок исполнения предписания - август 2005 года.
7. Антимонопольным органом выявляются также и нарушения, связанные с поставкой газа коммунально-бытовым потребителям. Зачастую газоснабжающая организация при реализации газа жилищно-строительному кооперативу или некоммерческому партнерству занижает необходимые для потребления населением объемы газа и указывает в договоре оптовую цену на газ для промышленных потребителей.
Ростовское УФАС при рассмотрении подобного случая пришло к выводу, что газ, поставляемый НП ГСУ и потребляемый для личных нужд физическими лицами, должен оплачиваться по розничным ценам на природный газ, реализуемый населению, при этом хозяйствующий субъект - поставщик обладает преимущественным правом покупки газа для физических лиц. По результатам рассмотрения дела антимонопольный орган обязал ООО "┘регионгаз" изменить условия договора поставки газа, увеличив объемы природного газа, на количество, необходимое для личного потребления физических лиц. Решение и предписание антимонопольного органа было обжаловано в арбитражный суд, который признал их законность.
Кроме того, в нарушение пункта 17 "Правил поставки газа" имеют место случаи применения повышающего коэффициента к цене на газ, израсходованный на коммунально-бытовые нужды. Подобные действия ООО "Рязаньрегионгаз" в отношении Касимовское МП ЭТС были признаны антимонопольным органом злоупотреблением доминирующим положением. В соответствии с выданным предписанием ООО "Рязаньрегионгаз" надлежало перечислить в федеральный бюджет доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства. Основным предметом судебных разбирательств явилось отсутствие нормативного определения термина "коммунально-бытовой потребитель". Суд первой и апелляционной инстанций подтвердили правомерность решения и предписания антимонопольного органа.
8. Значительное количество нарушений, связанных с ограничением конкуренции, выявляются антимонопольным органом в сфере реализации природного газа, которая является потенциально конкурентной сферой.
Ограничение конкуренции на рынке реализации газа может являться результатом отказа ООО "┘регионгаз" от заключения договора поставки газа с ГРО, отказа органа регулирования в установлении для ГРО платы за снабженческо-сбытовые услуги (далее - ПССУ).
ООО "┘регионгаз" отказывает ГРО в заключении (пролонгации) договора поставки газа, понуждает потребителей заключать трехсторонние договоры на поставку и транспортировку газа под угрозой прекращения поставки газа, в том числе путем публикации в средствах массовой информации объявлений о прекращении деятельности ГРО по поставке газа потребителям и переходе этих функций к ООО "..регионгаз".
По мнению ООО "┘регионгаз", не имея установленной ФЭК России ПССУ, которая является составной частью цены на газ для конечного потребителя, ГРО лишены возможности заниматься деятельностью по реализации газа и должны передать ему функции поставщика газа, в т.ч. и для населения.
Вместе с тем, законодательством не установлена обязательность исполнения функций по поставке газа и взимания ПССУ только единственной организацией. Как следует из разъяснительного письма ФЭК России, ПССУ для ГРО может быть утверждено в случае подтверждения наличия газа для реализации путем представления договора купли-продажи газа. Это подтверждается практикой применения данных нормативных актов Пермским РЭК, которая постановлением от 25.03.2003 утвердила для местной ГРО включающие в себя ПССУ цены на газ, реализуемый населению.
В январе 2004 года антимонопольный орган признал в действиях ФЭК России, ОАО "Газпром" и ООО "Межрегионгаз" факты нарушения статьи 8 Закона "О конкуренции". Согласованные действия, направленные на устранение конкуренции на рынке реализации газа, выражались в установлении ФЭК России регулируемой ПССУ только для связанных с ОАО "Газпром" региональных компаний по реализации газа. Выданное по результатам рассмотрения дела предписание было обжаловано в арбитражный суд. Решением Арбитражного суда в удовлетворении заявления о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительными отказано. Определением суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отклонено, производство по делу прекращено. В передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора отказано.
При рассмотрении в Арбитражном суде исков ГРО о признании незаконными действий ФСТ России по отказу от установления размера ПССУ антимонопольный орган несколько раз привлекался в качестве третьего лица.
Наибольшие споры вызывает вопрос о том, что является подтверждением статуса поставщика: по мнению антимонопольного органа, это наличие договорных отношений с конечными потребителями газа. В данном случае судебные органы следуют логике ФСТ России, когда указанным подтверждением должно выступать наличие у ГРО заключенного договора поставки газа (наличие в собственности ресурсов газа).
Вместе с тем, в судебной практике рассмотрения ситуаций, связанных с отказами в заключении с ГРО договора поставки газа, имеют место разноречивые решения.
Так, с одной стороны, суд указывает на отсутствие в законодательстве прямого запрета газораспределительной организации осуществлять реализацию газа конечным потребителям и незаконность отказа в заключении договора поставки газа в связи с отсутствием у ГРО утвержденной ПССУ (ФАС Уральского округа, ФАС Северо-Кавказского округа). Суд отмечает, что отсутствие утвержденных ФЭК России ПССУ для ГРО не может быть истолковано как ограничение права ГРО на поставку газа конечным потребителям, так как постановлением Правительства Российской Федерации №1021 предусмотрена возможность установления ПССУ не только по инициативе ФЭК России, но и по заявлению организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности. При этом ФЭК России не предоставлены полномочия по ограничению круга участников договорных отношений на рынке газа.
С другой стороны, налицо различное трактование (в том числе и среди судов разных инстанций) правового статуса договора поставки газа.
Антимонопольный орган считает договор поставки газа публичным, а значит, в силу статьи 426 Гражданского Кодекса РФ, обязательным для заключения, что подтверждается решением Арбитражного суда Ростовской области.
Вместе с тем, при вынесении постановления апелляционной инстанции по решению Краснодарского и Ростовского УФАС суд руководствовался положениями статьи 2 Закона "О газоснабжении", в соответствии с которыми ГРО не является потребителем, а, следовательно, требования о понуждении энергоснабжающей организации к заключению договора поставки не имеют законных оснований.
Аналогичной позиции придерживается Арбитражный суд г.Москвы, в который в 2004 году обратились несколько ГРО с иском о понуждении ОАО "Газпром" (или ООО "Межрегионгаз") к заключению договора поставки газа. Суд указал, что антимонопольные правила, действующие в отношении поставщиков газа, не запрещают отказа от заключения договора с покупателями, не являющимися потребителями. Кроме того, суд отметил, что закон предусматривает право продавца вне зависимости от того, является ли заключение договора для него обязательным, отказаться от заключения договора при отсутствии ресурсов и возможности транспортировки. Отказ от заключения договора поставки с ГРО, по мнению суда, является мотивированным, так как на момент получения оферты ГРО договорная компания была завершена, баланс газа составлен, т.е. весь добываемый газ распределен по потребителям. Таким образом, решением Арбитражного суда г.Москвы, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении исков ГРО отказано. Кассационные жалобы ФАС России оставлены без удовлетворения. В передаче дел в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отказано.
Вынося определение по результатам рассмотрения заявления ООО "Краснодаррегионгаз" об обжаловании решения Федерального Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа, подтвердившего законность и правомерность решения и предписания антимонопольного органа, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отметил, что по смыслу Закона "О газоснабжении" ГРО не является ни потребителем, ни поставщиком газа. Указанное дело было передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда для пересмотра в порядке надзора, в результате которого суд принял позицию заявителя, посчитав, что действия ООО "Краснодаррегионгаз" основаны на законодательстве о газоснабжении и не нарушают антимонопольного законодательства.
Данное дело является прецедентным, считаем необходимым четко определить позицию и дальнейшие действия антимонопольного органа по выявлению и пресечению нарушений в сфере сбыта природного газа.
9. Дополнительным фактором ограничения конкуренции на рынке реализации природного газа может являться совмещение функций единоличного исполнительного органа в хозяйствующих субъектах, занимающих доминирующее положение на рынке услуг по транспортировке и/или реализации природного газа населению в границах одного субъекта Российской Федерации (например, "┘регионгаз" и "┘облгаз").
В соответствии с абзацем 2 пункта 6 статьи 18 Закона "О конкуренции" антимонопольный орган должен быть уведомлен об избрании физических лиц в исполнительные органы, советы директоров (наблюдательные советы) хозяйствующих субъектов, суммарная стоимость активов которых превышает 2 млн. минимальных размеров оплаты труда, или которые внесены в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%. В соответствии с пунктом 7 статьи 18 Закона "О конкуренции" если указанные действия привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения, лица, осуществляющие указанные действия, обязаны по предписанию антимонопольного органа совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции.
Например, Липецким УФАС было отказано в удовлетворении ходатайства об избрании физического лица одновременно в органы управления ООО "Липецкрегионгаз" и ООО "Липецкоблгаз". Предписания о необходимости прекратить полномочия генерального директора были выданы антимонопольным органом по факту совмещения функций единоличного исполнительного органа в ОАО "Воронежоблгаз" и ООО "Воронежрегионгаз", ОАО "Нижегородоблгаз" и ОАО "Нижегородская ТЭК", ОАО "Тулаоблгаз" и ООО "Туларегионгаз". Решением Арбитражного суда предписание, выданное ОАО "Нижегородоблгаз", признано незаконным и необоснованным. Судом первой инстанции решение и предписание, выданное ОАО "Тулаоблгаз", признано незаконным в виду отсутствия доказательств негативного влияния на конкуренцию. Вместе с тем, апелляционная инстанция подтвердила правоту антимонопольного органа.
Кроме того, по результатам рассмотрения уведомления о создании ОАО "Газпромрегионгаз" группе лиц ОАО "Газпром" и ООО "Межрегионгаз" выставлены требования, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе запрет на совмещение должностей в газораспределительных и газоснабжающих организациях. В настоящее время предписание обжаловано в арбитражный суд.
10. Еще одной сферой, где имеется достаточно значительный опыт применения антимонопольного регулирования, является сфера газораспределения. В настоящее время во многих регионах России происходит передача в аренду местных газораспределительных сетей от одной ГРО другой, при этом арендные платежи включаются в себестоимость услуг по транспортировке газа, что ведет к росту тарифов.
Сделки по передаче в аренду газораспределительных сетей подлежат контролю со стороны антимонопольного органа в рамках требований как Закона "О конкуренции", так и Закона "О естественных монополиях". В тех случаях, когда данные сделки приводят к необоснованному росту ценовой нагрузки на потребителей и ущемлению их интересов, антимонопольный орган в соответствии с требованиями Закона "О естественных монополиях" отклоняет поступающие ходатайства о приобретении во временное пользование (аренду) распределительных газопроводов. Например, в 2005 году было отказано в удовлетворении ряда ходатайств по передаче в аренду газораспределительных сетей Челябинской и Тюменской областей.
Негативные последствия для рынка и ущемление интересов потребителей как результат совершения сделок по передаче в аренду ГРС подтверждаются практикой пресечения нарушений антимонопольного законодательства.
В феврале 2005 года антимонопольным органом было рассмотрено дело в отношении ЗАО "Пермгазтехнология" и ЗАО "Фирма "Уралгазсервис", которые заключили договор аренды газопровода на ТЭЦ-13 ОАО "Пермэнерго" в результате чего потребитель оплачивал услуги по транспортировке газа по более высокому тарифу, установленному для ЗАО "Фирма "Уралгазсервис". Подобные действия по передаче в аренду распределительного газопровода предполагалось совершить в отношении ОАО "Пермская ГРЭС". Предварительного согласования антимонопольного органа (в соответствии со статьей 18 Закона "О конкуренции") и регулирующего органа в соответствии с законодательством о естественных монополиях получено не было.
Заключение договоров аренды с ЗАО "Пермгазтехнология" обосновывает тем, что эксплуатация данных распределительных газопроводов убыточна при существующем тарифе на транспортировку газа, уставленном в 2001 году. При этом, передав один газопровод в аренду ЗАО "Фирма "Уралгазсервис", остальные распределительные газопроводы ЗАО "Пермгазтехнология" эксплуатировало самостоятельно, оказывало услуги по транспортировке газа другим потребителям, убыточности данного вида деятельности не установлено, с заявлением о пересмотре тарифа ЗАО "Пермгазтехнология" в ФЭК России не обращалось.
Антимонопольным органом был сделан вывод о том, что изменение себестоимости электроэнергии вследствие повышения тарифов на услуги по транспортировке газа приводит (может привести) к дополнительным затратам в деятельности на регулируемом секторе рынка поставки электрической и/или тепловой энергии, а также к снижению конкурентоспособности ОАО "Пермская ГРЭС" и ОАО "Пермэнерго" и ограничению конкуренции на нерегулируемом секторе федерального оптового рынка электрической энергии.
По результатам рассмотрения дела в действиях ЗАО "Фирма "Уралгазсервис" и ЗАО "Пермгазтехнология" было выявлено нарушение статьи 6 Закона "О конкуренции" и выдано предписание. В соответствии с последним ГРО надлежит не совершать без предварительного согласования антимонопольного органа сделки по передаче в аренду распределительных газопроводов, в результате которых происходит изменение тарифа для отдельных потребителей услуг по транспортировки газа и ущемление интересов потребителей этих услуг. Кроме того, ЗАО "Пермгазтехнология" и ЗАО "Фирма "Уралгазсервис" надлежало перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от исполнения договора транспортировки газа по газораспределительным сетям на ТЭЦ-13 ОАО "Пермэнерго". Срок исполнения предписания - август 2005 года.
11. Злоупотребления доминирующим положением выявляются антимонопольным органом не только на рынке сетевого газа, но и на рынке сжиженных углеводородных газов (СУГ).
Антимонопольным органом был проведен анализ причин существенного роста в августе-октябре 2004 года оптовых и розничных цен на СУГ, используемых в дальнейшем как газомоторное топливо, в результате чего установлено следующее.
В сентябре 2004 года оптовые цены на СУГ были повышены раньше отпускных, а процент надбавки в абсолютном выражении к отпускной цене заводов производителей в этот период существенно увеличился. В сентябре 2004 года объем производства СУГ группой лиц ОАО "Газпром" незначительно снизился в связи с произошедшей аварией на ООО "Оренбурггазпром", однако в октябре объем производства превышал показатели предыдущего месяца.
Доминирующее положение в сфере производства СУГ занимает группа лиц ОАО "Газпром" и ОАО "АК "СИБУР". СУГ, производимый на предприятиях ОАО "Газпром", реализуется на внутреннем нерегулируемом рынке через ОАО "Газэнергосеть". СУГ, производимый на предприятиях ОАО "АК "Сибур", реализуется на внутреннем нерегулируемом рынке через ЗАО "Сибур-Газсервис". ЗАО "Сибур-Газсервис" отпускает СУГ в адрес более чем 240 контрагентов, большинство из которых АГЗС. С сентября наблюдалось резкое увеличение отпускных цен на СУГ заводов-производителей группы-лиц ОАО "АК "Сибур". Вместе с тем, себестоимость СУГ, как и у предприятий группы лиц ОАО "Газпром", оставалась на прежнем уровне.
Имевший место рост отпускных и оптовых цен на СУГ существенно превышает показатели роста цен на продукты заменители (бензин, дизельное топливо) и сырье (нефть, газ природный), а также другие ценовые показатели в отрасли (по данным Госкомстата России).
По результатам приведенного анализа антимонопольным органом возбуждено дело в отношении группы лиц ОАО "Газпром", ОАО "Газэнергосеть", ОАО "АК "Сибур" и ЗАО "Сибур-Газсервис" по признакам нарушения статьи 5 Закона "О конкуренции", в настоящее время дело находится в стадии рассмотрения.